一些中小城镇迫切希望加速发展，纷纷提出２０２０年、２０３０年人口倍增的目标。国务院有关部门数据显示，据不完全统计，截至２０１６年５月，全国县以上新城新区超过３５００个，规划人口达３４亿。能容纳全世界近一半人口的新城

新华社记者：乌梦达、董建国、徐海涛

　　记者近期在多地采访发现，在特大城市限制人口、中小城镇扩容的情况下，一些中小城镇迫切希望加速发展，纷纷提出２０２０年、２０３０年人口倍增的目标。国务院有关部门数据显示，据不完全统计，截至２０１６年５月，全国县以上新城新区超过３５００个，规划人口达３４亿。

这些规划能容纳全世界近一半人口的新城，谁来住？

全国规划３５００多个新城容纳３４亿人口

　　２０１５年，我国城镇化率为５６．１％，“十三五”规划纲要提出，到２０２０年我国常住人口城镇化率达６０％，户籍人口城镇化率达４５％。

　　国务院发展研究中心研究员李佐军说：“目前我国户籍人口城镇化率为３９．９％，未来还要提高５个百分点，相当于有１亿人在城镇落户，任务艰巨。”

　　然而，记者调查发现，比起这个艰巨的任务，一些地方提出了更加宏伟的目标。国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心调查显示，据不完全统计，截至２０１６年５月，全国县及县以上的新城新区数量３５００多个。据该中心此前发布的调查显示，这些新城新区规划人口达到３４亿。

　　国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心的研究显示，３５００多个新城中，国家级新区１７个；各类国家级经济技术开发区、高新区、综保区、边境经济合作区、出口加工区，旅游度假区等约５００个；各类省级产业园区１６００多个；较大规模的市产业园１０００个；县以下的各类产业园上万计。

　　“规划人口３４亿，约相当于中国目前人口规模的２．５倍，足以装下全世界约一半人口。”华南城市规划学会会长、暨南大学管理学院教授胡刚表示，这种规划显然脱离实际。

国家行政学院教授汪玉凯表示，中国人口的生育高峰已经过去，即便全面放开二胎，人口增速不会出现大幅上涨，城镇化的主要增量来源于进城农村转移人口。考虑进城意愿、落户能力等多方面因素，不管怎么算，也填不满３４亿人口的“大坑”。

“重要的任务就是抢人”

　　如何落实人口规划？西部、西南部几个地市规划部门负责人在接受记者采访时表示，“我们一个重要的任务就是抢人”。除了进城农村转移人口，一些城市也把人口引进目标聚焦在区域和城市间人口流动上。

　　中国区域科学研究会理事长、南开大学教授郝寿义等受访专家表示，城市人口规模差别化调控的信号已经明确，特大城市严控人口规模，中小城市加快放开落户制度。随着特大城市人口“溢出”，对小城镇、小城市来说，可能会迎来承接一部分大城市转移人口的利好。

　　然而，现实中担当集聚人口重任的中小城市却面临尴尬。近期出版的《国家新型城镇化报告２０１５》显示，中国农民工流向地市级以上的占７０％以上，流向小城镇的不到１０％。

　　北京某事业单位的小张近期选择回山东济南工作。在他看来，虽然在北京生活成本大，还面临户籍、住房等限制，但回老家县城工作显然更不现实，“发展的机会、就业的机会都少得多。”

　　一些地方不仅面临引进人口难，还处于人口净流出的“失血”状态。记者近日在“小吃之乡”福建沙县看到，在县城新区，数十个楼盘正在促销，即使一些售出的房子，入住率也并不高。

　　“为了去库存，沙县从２０１４年就停止住宅用地的供应。”据该县建设局罗积清总工程师介绍，目前沙县楼市均价每平方米四五千元，相对于高峰期房价已接近“腰斩”。

　　福建省沙县建设局相关负责人介绍，沙县全县人口２６万多，按照规划，到２０３０年城关人口要达到３５万。“现在四分之一的人口都外出从事小吃行业，人口不净流出就不错了。”

中山大学城市与区域研究中心教授许学强认为，随着特大城市控制人口规模以及经济发达地区产业转型升级，人口出现由大城市向中小城市流动的迹象，但要“抢人”，需要硬实力，很多中小城镇城镇化和产业化脱节，没有产业就没有就业，再加上公共服务供给不足，造成中小城镇仍在“失血”。“首先要明确人来了能做什么，而不是简单把人忽悠到城里买房，当做去库存的‘接盘侠’。”许学强说。

亢奋的城市规划根由是土地财政

　　“规划人口的激进扩张，背后是地方政府对土地指标的狂热追求。”胡刚表示，每多一个人进入城镇化序列，与此对应的人均建设用地指标就多。例如，按照目前人均城市建设用地１００平方米计算，２０万人口和４０万人口的土地指标差别很大，潜在的土地出让收益就多，根由还是土地财政在作怪。

　　最新公布的《国土资源“十三五”规划纲要》显示，“十二五”时期全国城镇建设用地增长约２０％，远高于同期城镇人口１１％的增幅，城镇建设用地增长速度约为同期城镇人口增幅的１８０％。

　　专家指出，规划、土地、人口三者紧密联系，规划人口“画大饼”，直接的影响就是房地产过度开发，去库存艰难。国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心的研究显示，云南某城市一个新区，招拍挂土地中，住宅高达７４．６３％，商业服务业设施项目只占１５．５３％，工业项目只有５．２４％。

　　中原地产首席市场分析师张大伟分析，目前一些三四线城市的新城发展过多偏重于住宅这一单一模块，３４亿的人口规划意味着房地产市场又要大发展，将进一步增加难以消化的商品房库存。

　　专家指出，这类行政造城功能单一，很难形成持续扩大和升级的消费需求和服务需求，不能提供稳定的就业岗位来吸引人口聚集。中国社会科学院人口与劳动经济研究所助理研究员蔡翼飞等指出，以规定地、以建定需的“拍脑袋”规划，必然会让土地利用粗放低效。

　　北京交通大学中国城镇化研究中心主任赵坚认为，新型城镇化的新突破应主要靠市场机制而不是政府行政手段，靠行政手段增加中小城市数量，会造成严重的资源“空间错配”。

胡刚等人建议，应在区域和省一级对发展方向、人口规划进行统筹，探索由上而下和由下而上规划相结合。一些基层干部表示，要根据实际情况适时对规划进行调整，协调好“一张蓝图绘到底”和城市实际发展需要，注重规划的延续性和科学性。（新华网《规划3500个新城容纳34亿人口，谁来住?》）

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24年17个国家级新区获批还有9个在排队

来源：云南信息报2016-02（图片实在找不出清晰的）

中国五个计划单列市大连、青岛、宁波、厦门、深圳，除宁波外，要不有自贸区，要么有国家级新区。

前日，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》发布，其中要求“严控各类开发区和城市新区设立”。而就在一周前，中国政府网发布《国务院关于同意设立长春新区的批复》(国函〔2016〕31号)，正式宣布成立第17个国家级新区——长春新区。

　　国家级新区，是指新区的成立乃至于开发建设上升为国家战略，总体发展目标、发展定位等由国务院统一进行规划和审批，相关特殊优惠政策和权限由国务院直接批复，在辖区内实行更加开放和优惠的特殊政策，鼓励新区进行各项制度改革与创新的探索工作。

　　自1992年第一个国家级新区——上海浦东新区成立至今，国务院共批复了17个国家级新区，分别是：1.上海浦东新区、2.天津滨海新区、3.重庆两江新区、4.浙江舟山群岛新区、5.甘肃兰州新区、6.广东南沙新区、7.陕西西咸新区、8.贵州贵安新区、9.青岛西海岸新区、10.大连金普新区、11.四川天府新区、12.湖南湘江新区、13.南京江北新区、14.福州新区、15.云南滇中新区、16.哈尔滨新区、17.长春新区。

　　2014年以来，共有11个国家级新区获批，批复速度加快，其中2014年和2015年分别批复了5个，2016年至今已批复1个。而1992年至2013年的22年间，一共才批复了6个。这些获批的国家级新区数华东和西南地区最多。GDP多呈快速增长趋势，甚至出现爆点。获批后，有些新区大兴土木，个别新区被诟病沦为“鬼城”。

　　即便如此，表态欲申请国家级新区的城市仍不在少数。记者梳理发现至少有9个地方明确表态申请国家级新区或有意向申报。

　　大多数新区成立后，GDP呈快速增长趋势，甚至出现爆点。如上海浦东区1993年的GDP总量为164亿元，2014年的GDP总量达到了7109亿元，是1993年的43倍。天津的滨海新区1994年GDP总值仅112.4亿元，到2014年达8760.2亿元，是1994年的78倍。此外，兰州新区地区生产总值从2011年的39.04亿元，跃升到了2015年的125.8亿元，年均增速达33.98%。不过，由于基数越来越大等原因，最早获批的国家级新区“四大元老”的近几年GDP增速总体上呈下降态势。

申报——中山翠亨新区申报方案已草拟

　　据不完全统计，全国还有至少9个城市有意向打造国家级新区，分别是：武汉长江新区、江西昌九新区、石家庄正定新区、南宁五象新区、合肥滨湖新区、中山翠亨新区、沈阳沈抚新区、济南黄河新区、襄阳东津新区。

　　接下来国家会不会批复更多的国家级新区？中国社科院研究所专注于区域经济研究的研究员徐逢贤表示：“就目前来说，国家级新区这个部署已基本完成，也就是说国家级新区所肩负的带动区域经济的任务已基本分配完毕，所以接下来国家对于国家级新区的批复会比较谨慎。”

　　目前国家级新区分布在各个区域经济带，趋于饱和状态。由于享受众多优惠政策，如果盲目批复可能会造成资源浪费，反而适得其反，影响经济的协调发展。

　　2月21日，国务院发布《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，明确指出“严控开发区和城市新区设立”。这个新动向是否会影响国家级新区的申报？徐逢贤认为，国家新区批复事宜必然会受该政策影响，但并不是主因，根本原因还是在于国家级新区趋于饱和。

前不久举行的合肥两会上，合肥市公布十三五规划纲要(草案)，规划建设国家级合肥滨湖新区。今年的广东两会上，中山市委书记、市人大常委会主任薛晓峰就提出争取将中山翠亨新区提升为国家级新区的建议。薛晓峰表示，申报方案已经草拟。

分析——部分国家级新区被指沦为空城

　　从国家层面来说，国家级新区的设立是对整个区域发展战略的宏观设计，通过新区的经济引擎作用来带动当地发展。

　　对地方来说，成立国家级新区意味着能从中央获得更多的政策和经济支持。拿重庆两江新区来说，成立之初就获得10项超级政策支持。如：“区内所有国家鼓励类产业的各类中资企业和外商投资企业，到2020年减按15%的税率征收企业所得税。”

　　有了这些优惠后，这些新区发展又如何？面临哪些问题？

部分新区楼市库存量大

　　纵观17个国家级新区的发展，有热火朝天如上海浦东新区、天津滨海新区，亦有“门前冷落车马稀”如大连金普新区、陕西西咸新区。一不留神，也有可能沦为“鬼城”。

　　一个新区成立后，通常房价迅速攀升。以南京江北新区为例，获国家批复后，连续十余天新房认购量和成交量位于南京各大板块之首。

　　对经济实力雄厚，市场潜力巨大的新区来说，能“吃得下”这个后果，而对经济基础薄弱，城市化水平相对落后的新区而言，就是一个难咽的苦果。

　　比如青岛西海岸新区，住宅及商办市场就面临过剩风险。2015年4月29日，青岛西海岸新区发布“房产新政11条”，以促进区域房地产市场平稳发展。

　　位于中部的湖南湘江新区也面临楼市库存量巨大的问题。大连金普新区的住宅以及商业也“无人认领”。而浙江舟山群岛新区房地产也处于下滑区间。

　　厦门大学经济学院丁长发副教授认为，地方政府易陷入误区，认为新区最先发展房地产业能以最快的速度带动新区经济发展，这种急功近利，缺乏全面分析的做法必然得吞食恶果。

　　离丁长发副教授最近的福州新区也面临同样问题。福州新区批下来1780多平方米。但这片新城区并没有吸引更多的人口进驻。新区只是完成了土地层面上的城市化，而非人口的城市化。倘若说为了吸引对面的台湾，可是台湾进驻大陆的企业大多集中在长三角和珠三角以及地理位置更优越的厦门。所以说福州新区的发展能不能达到规划的目标，还是一个疑问。

敢问路在何方？

　　去年4月23日，国家发改委、国土资源部、环保部、住建部联合发布《关于促进国家级新区健康发展的指导意见》，指出部分新区仍不同程度存在着规划执行不严、土地等资源节约集约利用程度不高、产业竞争力不强、体制机制创新不足等问题。

　　目前除浦东新区之外，其他大部分新区的产业结构仍以第二产业为主，第三产业对经济增长的贡献率总体不高。有的新区以高耗能的能源重化工业为主，发展面临较大的资源环境约束；有的产能过剩现象突出，市场竞争环境出现恶化趋势；另一些新区产业没起来，只能卖地。

　　丁长发副教授认为，“衡量新区的标准有两个：产业的发展和人口的城市化，而不只是土地的城市化。另外，不能用2-3年这样的时间节点来衡量，还是该以更长时间段来衡量，比如说20年。”

　　对于国家级新区的出路，丁长发副教授则认为，应因地制宜地去发展经济。政府要提高服务意识，为企业提供更好的投资环境；同时让新区加入到市场经济的洪流中接受锻炼。

"国家级新区"与"国家级开发区"有何区别

主要区别：新区多数有一级行政管理权，开发区一般没有。

其它区别：一是国家级新区规格一般都是副部级，而开发区的级别是达不到的；二是地位不同，国家级新区的成立乃至于开发建设都上升到国家战略，开发区有不具备国家战略特征；三是国家级新区由国务院统一进行规划和审核，开发区一般由地方省市规划后，报国务院批准。四是数量上看，国家开发区的数量也远远多于国家级新区。五是发展定位，国家级新区都有明确的发展定位，如天津滨海新区是国家综合配套改革试验区；两江新区是统筹城乡综合配套改革试验的先行区；舟山群岛新区为海洋综合开发试验区；六是新区承担着更多综合性的功能，为城市发展扩展空间....