为什么要强调基层的制度创新？因为它贴近市场，而且激励协调，对他有利的事农民才会去做，企业家才会去做，才能长久地去做，所以基层的制度创新具有可操作性和可持续性。激励协调是一个经济学上的概念，原理大家都理解，对我有利的事就积极，不利的就消极、反对。

著名经济学家、中欧国际工商学院教授许小年演讲主题为 “改革的历史”，现整理全文与大家分享。

转自：中国金融地产会《许小年内部演讲犀利评价邓、朱》

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大家下午好，今天在这里讲从历史上看改革，我们几千年的历史，实际上是不断改革与革命的历史。当前一些企业界的朋友、学界的朋友，甚至政界的朋友都感觉到有点迷失，好像找不到方向，我跟大家一样，在困惑中试图寻找这个民族、这个国家的方向，于是就去读历史。如果忘记了历史，就容易迷失在当下。

从历史上看，中国的改革事业绵延不断，战国时期商鞅和秦孝公的变法，公元前356年和前350年两次大规模的变法，为秦国崛起作为战国时期的霸主，乃至后来统一中国奠定了基础。

历史上提的不多的是西汉末年王莽的托古改制，发生在公元9年到23年。王莽的形象在历史上相当的负面，这是因为中国的历史自从儒家被确立为正统的意识形态之后，就脱离了司马迁的传统，不是尽可能真实、客观地去记录和探讨历史，而把教化作为它最首要的功能。后世儒家有一句话，“孔子作春秋，乱臣贼子惧”，写历史的目的是为了让乱臣贼子惧怕。历史材料的选取、历史事件的记录、历史的分析于是就有了事先设定的指导思想，历史的教化功能一直延续到今天。王莽被认为是乱臣贼子，篡夺西汉政权的野心家，代表了这个反动阶级，那个落后势力等等。实际上，如果客观地回顾一下历史，王莽是一个认识到当时尖锐的社会政治矛盾的大臣，试图通过改革来解决这些矛盾，但是他失败了。失败有历史的机缘，也有个人的原因。后世的史学家，特别是儒家的史学家对王莽采取了一概否定的态度，实际上他是一个希望有所作为、希望解救危局的政治人物。

王莽之后，南北朝时期有北魏孝文帝和冯太后的汉化改制，在历史上留下的资料也不多。实际上孝文帝的改革对后续中国制度的建设有着深远的影响，例如如北魏所创立的府兵制、租庸调制、均田制等等，都被后来的隋朝和唐朝所继承，但是因为北魏属于外族，鲜卑族拓拔氏建立的政权，汉人史学家写这一段时，总带着一种非常复杂的心理，说他们是“五胡乱华”，就像后来明朝人写元史一样，元史的篇幅和一个近百年的统一皇朝不相称，因为它是由蒙古族建立的政权。

在孝文帝改革之后，有北宋王安石和宋神宗的变法，时间跨度大约16、17年，从1069年到1085年。

王安石之后是明朝的张居正，从1572年到1582年。对于张居正的改革，史学家有不同的看法，认为这不是一次改革，只不过想通过整顿吏治、调整政策来提高明帝国国家机器的效率，改革的深度和范围远不及王安石变法。

具有实质性意义的是清末光绪帝1898年推行的戊戌变法，但还没有开始就已经结束了。众所周知，慈禧太后发动了戊戌政变，囚禁光绪帝，杀害六君子，各种新政还没有来得及实施就流产了。

最近的是邓小平领导的1978年改革开放。

简短地回顾一下历史，粗略地讲，大概每隔四、五百年，中国的历史上就会出现一次改革的高潮。四、五百年也许纯粹是时间的偶然，也许因为中华帝国的制度问题积累到一定程度，必须通过改革来进行调整。古人有句话说“五百年必有王者兴”，我们看了一下，更像是五百年必有改革兴。历史到底是偶然还是必然，这是学界一直讨论的问题，我们不在这里展开讲，把这个问题留给将来的研究者回答。

在这些改革中，一头一尾成功了，其他全都失败，一头一尾就是商鞅变法以及邓小平的改革开放成功了，中间的改革或者变法都失败了。我用的“改革”和“变法”两个词是同一含义，似乎“变法”一词更适合古代，而“改革”是现代用语。

虽然这些改革中只有一头一尾是成功的，但在历史上，成功的改革对国家和民族的影响远远超过了成功的革命。商鞅变法促进了中国社会从封建制向集权官僚制的转变，这是中国社会的第一次大转型。这个大转型发生在东周末年、春秋时期，经过春秋战国二、三百年的混战，到秦始皇统一中国，这个转型才算完成，但不是像历史教科书说得那样，转向封建社会。教科书上讲，秦统一中国标志着封建社会的开始，这个论断今天在史学界被公认是错误的。从严格的定义出发，中国封建社会只有西周一朝，这不仅是中国史学界的共识，也是国际史学界的共识。钱穆先生的《国史大纲》认为中国的封建社会实际上就是西周一朝，国外的学者余英时，普林斯顿大学的东方史、东方文化专家，也是这个看法。秦始皇统一中国，宣告封建社会结束，一个新的时代开始了，皇权官僚专制时代开始了，为这个新时代揭幕的就是商鞅变法。

邓小平的改革开放则大大推进了传统社会向现代社会的过渡。从秦始皇统一中国直到清朝，按照武汉大学冯天瑜教授的说法，中国社会是皇权专制和宗法社会，我基本同意他的这一判断。为了简化起见，我们称皇权专制和宗法社会为传统社会。

这是中国历史上的第二个大转型，即现代化转型，有些史学家把转型的起点划在1840年的鸦片战争，有些人认为是1894年甲午中日战争，有些划在了1911年辛亥革命。不管起点在哪里，各家一致的看法是，自晚清之后，中国社会的传统形态已经保持不住了，必须向现代社会转型，邓小平的改革开放毫无疑问是一个极为重要的推动。

改革虽然没有像革命那样波澜壮阔和惊心动魄，但是对于社会的发展、对于中华文明的成长，改革所起的作用和它的影响远远超过成功的革命。成功的革命大多数都是改朝换代，而没有造成实质性的变化，这两次成功的改革，却给中国社会带来了实质性的变化，这也是我为什么对于改革的历史感兴趣的原因。

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革命和改革的区别从英文词上也可以看出来，“革命”在英文中叫 revolution，它的词根是个动词revolve，循环、轮回的意思。当然“革命”这个词不是从英文来的，在中文中很早就出现了，比如说汤武革命，商汤取代夏桀，武王推翻商纣，都被称为革命。这些革命只不过是改朝换代，而不是制度创新。“改革”的英文是reform，是重塑或者重新建造，是实质性的变化。

一头一尾的改革成功了，中间的都失败了，原因在哪里呢？成功的改革都是突破型的，而失败的变法都是修补式的。敢于突破，所以成功；修修补补，无法解决深刻的社会、政治、经济矛盾，因此没有办法获得成功。

所谓突破就是突破现有体制，让新生力量涌现出来，依靠新生力量抗衡守旧派，依靠新生力量推动变革。新生力量产生于新的激励机制，激励是个经济学的概念，我们实际上是在用经济学方法分析历史，是经济学和历史学的交叉与融合。改革改的是制度，改革制度的目的是要使这个社会变得更加有效，提高经济的总产出，提高社会的融合度和稳定性，也要提高政府的行政效率。

效率来自激励，制度的作用就是调整社会的激励机制，使得现有资源产生更高的效率。在中国古代的农业社会，最重要的资源就是人力，另一个是土地。到了近现代，资本的作用越来越大，而当代决定效率的又多了一项，那就是技术。古代的生产要素主要是人和土地，如果有一种制度能使人和土地能够产生更高的效益，那么这个国家在经济上就会走在其他国家前面，随着经济的发展，财政收入增加，有钱就可以养兵，古代所有变法者想实现的目标都是富国强兵。

效率高了，在资源总量没有很大变化的情况下，社会总产出增加，也就是把蛋糕做大。蛋糕大了，就能够实现“有人收益而无人受损”，变法就是一个双赢或多赢的博弈，大家都支持，或者起码阻力小多了，新制度就可能生根、固定化并延续下去，变法就成功了。如果不能做大蛋糕，变法就是利益的重新分配，有人受益而另一些人受损，受损的那些人必然反对新法，必然抵制和阻挠，变法就难逃失败的命运。所以变法能否成功的关键是能否给全社会带来收益，能否使所有的社会成员从中受益。要使所有的社会成员受益，新法或新制度必须是能增加社会总产出的，或者增加社会总财富，在资源总量基本不变的情况下，就必须提高资源的使用效率。这个逻辑链比较长，大家能不能接受？这是我们理解历史上变法成功与失败的关键所在，所以我愿意多花一点时间解释。改革也罢，变法也罢，要使所有的社会成员都能受益，前提是增加社会总财富，在土地面积不变的情况下，在人口总数不变的情况下，做大蛋糕就必须提高土地和人力资源的利用效率。以提高效率为目标，而不是简单的利益重新分配，利益重新分配一定会激起受损方的反对，变法的成功性就大大的降低。

商鞅变法和邓小平的改革开放都增加了社会的总财富，这是他们的成功所在，而其他的变法，并不是着眼于社会总财富的增加，并不是着眼于资源使用效率的提高，而仅仅是利益的重新分配，因此激发了各种各样的社会矛盾，遭到了各方面的反对，最后归于失败。

第二个区别，失败的修补型变法是单纯的自上而下，完全依靠官僚体系推进。例如王莽的新政、王安石变法和戊戌变法，完全依靠体系内的官员设计和操作，在变法的过程中没有新生力量冒出来，没有推动和支持变法的社会的基础。成功的变法在突破现有体制的时，出现了新生力量，就商鞅变法而言，新生力量就是平民和农民，在邓小平改革的时代，就是广大的农民、城镇的居民和企业家。

第三，突破型的变法自上而下和自下而上相结合的，邓小平的改革不是单纯的自上而下，而是吸收了大量的民间创新。商鞅的那些新政也并不都他自己躲在宫里想出来、设计出来的，而是来自于实践中行之有效的制度。王莽搞的是自上而下的顶层设计，王安石更是顶层设计的大家，我们今天看一下历史的记录，不得不佩服这个人，虽然他的变法失败了，他工作的勤奋、用心的良苦、设计的周全、为官的廉洁，在今天一定会是优秀党员，论个人的聪明才智、努力程度和人品上都无可挑剔。遗憾的是他的方法错了，完全的顶层设计，用政府取代市场。用政府取代市场有什么问题呢？政府不了解市场的运作，因此顶层的设计往往不具备实际可操作性。顶层设计的另一问题是激励不协调，甚至产生相互冲突的激励，矛盾导致生产效率低下，不能做大蛋糕。

王安石各种各样的新政都是设计精巧的方案，但是在实践中全都碰了壁，不仅没有实现他当初的设想，反而打乱了社会经济秩序，影响了正常的生产和交易。官员反对新法，因为新法伤害了官员的利益；民众怨声载道，因为民众没有从新法中得到实惠。于是变法就转变为政治斗争，一旦转变为政治斗争，新法必定失败，因为官僚体系具有天生的保守倾向，而且新政不能收到预期效果，变法者很难证明自己的正确。王安石在政治斗争中败下阵来，结果是人亡政息。

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变法成功与否，我们看的并不是变法者个人的成败，商鞅最后的结局很悲惨，秦孝公死后，过去被处罚过的守旧派大臣拥立太子上台，新君立即杀了商鞅，但商鞅所建立起来的制度原封不动的保留下来了，为什么呢？因为新的制度在实践中被证明是有效的，谁也不想改。所以变法或改革的成功与否并不是看变法者个人的荣辱，而是要看他们所建立的制度是不是存续下来了。王安石的新法在他罢相之后宋神宗仍在执行，但到神宗去世，哲宗即位，就都被废除了。

下面我们看第一个成功的案例——商鞅变法。商鞅变法的主要内容有两项，一个是经济上的，一个是政治上的。经济上最重要的是改变土地所有制，“废井田，开阡陌”，土地私有化。为什么要废除井田制？用今天话讲，井田制是土地国有制下的集体经济，当然会有历史学家不同意这个说法。由于中国的封建社会太久远了，留到今天的关于井田制的资料少的可怜，找不到详悉的史料说明井田制到底怎么运作的，仅仅在《孟子》中大约有不到100字的描述，《诗经》中有几行诗提到过，甚至孟子的时代是不是还有井田制，孟子本人有没有看到过井田制都是疑问。后人猜想，井田制大致而言是国有土地所有制，“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”。土地的使用、经营和拥有都必须经过周天子的批准，天子把土地赐给诸侯，诸侯才有经营权，诸侯再把土地“转包”给大夫，大夫找农民来耕种。国有土地上的农业生产是集体进行的，所谓井田就是在一块土地上横划两条线，竖划两条线，如同一个“井”字，一块地就分成了九份。中间这块土地是公田，公田的收成属于大大小小的封建主，天子、诸侯或大夫，八家农民耕种围绕着公田的那八块私田，农民没有土地，为了获得私田上的收成，必须无偿为封建主耕种公田。

顺便在这里多说一句，依附封建主的农民不一定是奴隶，教科书上说西周奴隶制，这个说法起码是缺乏依据的，在田间劳动的可能有奴隶，但也有自由民，现在还不能证明奴隶是劳动力主体。历史教科书上的错误或者值得商榷的地方相当多，历史研究最可贵的是独立和客观，不能用预先设下模式，削足适履，把中国历史硬塞进一个普适的模式中去，这是非常糟糕的研究方法。由于在研究方法上出现差错，一些很有才华的历史学家得出了令人啼笑皆非的结论。

回到井田制上，这个制度为什么效率低？周边的八家农民耕种公田，他们不会有生产积极性。我本人有过亲身的经历，“文化大革命”的时候，有幸被送到农村去当知青，当时是人民公社，集体经济，大家一起干活，年底时一起分配收成。那时有生产队的地，还有一小部分位置较好、较为肥沃的自留地，爬到山上放眼一看，哪一块地是生产队的，哪一块是自留地，不用人家告诉你，一看就知道。玉米、谷子长得绿油油、站在那挺拔有力的，肯定是自留地。庄稼蔫黄、无精打采地在太阳底下游来晃去，那肯定是生产队的地。井田制和人民公社没效率，原因是经济学中说的激励机制不对头，个人的努力程度和所得到的劳动成果没有直接挂钩，生产队里的庄稼就是长不好。那时我们很苦恼，我对经济学的兴趣也是从那个时候开始的。为什么农民不好好干活？毛主席让我们到农村去接受贫下中农的再教育，但是我们发现贫下中农的觉悟并不高，他不好好种集体的地，精耕细作的都是他的自留地。农民还自私，到了什么程度？在山上干活，总有要方便的时候，他硬憋着，收工后一路小跑，回家直奔厕所，粪便要留在自家的粪坑里做肥料，不想留在生产队的地里。

土地公有制和集体经济没有效率，商鞅改变了土地制度，土地分给个人，不再分公田和私田，农民缴租后收成归自己，相当于古代的联产责任承包制。商鞅奖励农民垦荒，扩大生产规模，过去荒地不能种，因为都是王土，不能动。“开阡陌”就是把分隔土地的土梗全给打开了，土地重新分配，可以开荒垦殖。这是一场效果明显的农业改革，从经济学的角度看，和我们1978年农村改革的性质是一样的，国有制变私有制。

在政治上商鞅废除了世卿世禄制度，建立了军功爵位制。封建制下的爵位和官位都是世袭的，个人再能干没有用，必须要会投胎，今天人们讲投胎是个技术活。封建制讲的是人的身份，而不是人的才能，只有贵族和他们的子弟才能做官，才能带兵打仗。那时当兵打仗不是义务，而是一种特权，平民和农民没有资格当兵，更不要说当军官和指挥军队了。在新的军功爵位制下，你只要在战场上勇猛杀敌，凭战功就可以封爵，就可以提拔当军官，就可以在朝廷和衙门里任职。所以秦国的文物官员中有两个特点，第一平民多，第二是外国人多，商鞅本人不是秦国人，而是卫国人，原名卫鞅。大家都知道的秦国宰相李斯，也不是秦国人，而是魏国人。商鞅和李斯都是布衣知识分子出身，而不是来自钟鸣鼎食的贵族之家。

商鞅的制度和我们所讲的效率有什么关系？通过竞争选拔机制，提高了人力资源的效率。秦国的平民中有很多能人，但在封建贵族制下没有机会发挥自己的才能。大家都知道，战国晚期有一场非常重要的战斗——长平之战，战争爆发在秦国和赵国之间，秦军的统帅是白起，一介平民，凭着战功一级一级升上来的，最后成了秦军的总司令。赵军的统帅开始是廉颇，后来是赵括。赵括出身军事贵族世家，相当于红二代吧。廉颇采取的战术是坚壁清野，不和秦军正面冲突，因为他知道赵军的战斗力不如秦军。赵王不高兴，说将军为什么总不出战呢？觉得廉将军是不是太老了，失去了斗志，换一个年轻的吧。选来选去选中了赵括，不是因为赵括带兵打仗有战功，而是因为他爸爸是著名的将领。赵括的母亲不同意，说这孩子虽然从小熟读兵书，但是从来没打过仗，让他挂帅出征不靠谱，如果大王非要用他，我有话在先，如果打了败仗，你不能治我的罪。赵括果然大败，20万赵军俘虏被秦军残忍地集体坑杀。

秦军在各国军队中战斗力最强，得益于它的人才选拔机制和激励机制，而其他六国还都是封建制下的贵族爵位世袭制。但你爸爸会打仗，不能保证你也会打仗，在人才选拔机制上秦国就胜了其他国家。军功爵位制为军队提供了强大的激励，取敌甲士一首级，赐爵一级，田一顷，宅一亩。这是什么样的激励？就是今天的计件工资，业绩和奖励直接挂钩，不用监督士兵，重赏之下必有勇夫，他肯定努力杀敌。而在东方六国中，还是古老的讲出身、论血统的这样一套人力资源系统。后来六国都说秦国有虎狼之师，但没有想到是什么造就了虎狼之师，没有看到虎狼之师的后面是良田美宅和高官厚禄。

商鞅其他方面的改革，和我们今天讲的经济学原理关系不大，在这里简短提一下。属于政治体制的改革还有废封建，立郡县，在乡间建立保甲制，目的是强化中央政府的控制，增加财政收入，维持政治和社会的稳定。郡县制并不是商鞅的发明和设计，在商鞅全面推广之前，这项制度已经存在了二百多年，被认为是由中央政府治理地方的有效制度，商鞅做的只是在全国范围上的普遍实施。其实土地私有化也不是商鞅的设计，公元前594年，鲁国就开始征收土地税，承认土地私有。所以我们说商鞅变法是自上而下与自下而上的结合，邓小平的改革也是这样的。

商鞅在策略上也是很成功的，在变法之前公开论战，形成共识。司马迁有纪录，商鞅和守旧派的大臣在秦孝公面前进行了激烈的辩论，到底要不要变法，商鞅提出“治世不一道，便国不法古”，得到了秦孝公的肯定。反对商鞅的人说你的新法和祖制不同，你再高明，能比祖宗还高明吗，我们能做的就是守住祖宗之法。商鞅针锋相对，时代不一样，所以治理国家的方法也不一样，不能效法古人。

王安石变法之前也有争论，但所有的变法者在这方面都处于天然的下风，因为变法要触动现有制度，而现有制度和正统意识形态是相互协调和相互支撑的逻辑整体，变法不可避免地要求改变正统意识形态，这就会遇到很大的阻力。王安石没有办法，只好瞎编，说新法不是我的发明，古代尧舜禹时就有。但这谁知道啊？尧舜禹三代发生什么事根本就没有史料留下来，你的依据是什么呢？说服不了人。王莽变法不得不托古改制，借周公的名义实行新法。康有为变法要先写一本《孔子改制考》，说我今天提出的主张实际上孔子都已经研究过了。我们回忆一下1970年代、80年代，邓小平要改革，马上有人提出姓资还是姓社。小平讲，不要争论姓资姓社，看实际效果，也就是“黑猫白猫论”。这是一个明智的做法，因为争论起来，改革者一定处于下风。

商鞅的运气好，秦孝公认同他的观点，坚决支持他变法。但仅有君王支持还不够，你的政令能不能得到执行？执行之后有没有效果？官员和百姓都感到疑惑，都在观望，这就是经济学中讲的政策的公信力问题。商鞅和新法有没有公信力？大家信你才能跟随你，才能执行你的政策，不信，就是国王下诏也没用，所谓“政令不出中南海”，说的就是这个问题。为了建立变法的公信力，孝公君臣做了不少事，例如太傅公子虔犯法，商鞅严惩不贷。为了提高政令的公信力，商鞅在国都南门竖了一根木头，贴出告示，有谁把这木头从南门扛到北门，赏十金，虽说那时的金其实是铜，但也很值钱。众人围着这个告示看了半天，当时的国都不大，从南门到北门只有3华里，扛一根木头走过去不是什么太难的事，为这事得到十金的赏赐，好像不太靠谱，大家围观而没人动手。商鞅看看没人信，把赏金提高到五十，人群中终于走出一位，把木头扛到北门，果然得到五十金。立木为信，从此秦人知道，商鞅是令出必行的，违法就受到惩罚，服从就有好处，用这样的办法提高变法的公信力，减少变法的阻力。

当然，新法有无公信力，最根本的还是要看实效。于是在第一次变法之后，商鞅就带领军队和魏国打了一仗，秦军获胜，一举收回了原来割让给魏国的河西之地，用战场上的胜利来显示新法的效果，用抓住老鼠平息黑猫白猫的争论。

商鞅的政治体制改革打开了平民和农民的进身之阶，得到了他们的拥护，因为农民现在可以获得比以前更多的收入，平民可以靠战功进入军队和政府，这些政治和经济上的受益者是是克服守旧派阻力的重要新生力量。由于激励机制的改变，土地、人力资源使用效率的提高，秦国实现了富国强兵，到了这个时候，变法甚至对初期的受损者来说也是有益的了。受损者是贵族阶层，他们的特权社会地位被削弱了，但并不是完全消失，商鞅没有采取暴力手段铲除贵族阶层，而是通过增量改革和扶持新生力量，不断降低贵族阶层在经济、社会和政治中的相对重要性。商鞅也没有剥夺贵族的土地，只是说从今天开始，你们可以继续过富裕的生活，但不能当官，仅有门第出身和土地财富不行，当官必须有战功。变法对于贵族来说实际上也是有利的，战国时代天天在打仗，秦国要是战败灭亡了，贵族将失去一切，财产、地位、优裕的生活，什么都没了。在外部竞争的压力下，贵族也感觉到，变法虽然降低了我们在社会中相对的地位，但保住了我们的土地，保住了这个国家，使秦国免遭兵燹亡国之灾。所以说商鞅变法是双赢和多赢的博弈，多赢才能成功。

邓小平的改革大家都很熟悉，我讲简短一些。改革取消了中央计划，解散人民公社，改变了农民的激励机制，这和“废井田，开阡陌，土地私有化”的作用是一样的。邓小平为首的执政党做的更多，他们允许和鼓励城镇民营经济的发展，由利润来驱动企业家，由绩效工资来激励工人，资源从低效的农业部门流向了高效的城镇工商业，从低效的国有企业流向了高效的民企，从而实现了经济的高速增长。蛋糕做大了，各阶层人士都获益，民众生活水平提高，执政党的地位加强，这也是双赢和多赢的博弈。所以在小平同志逝世后，市场经济制度继续存在，今天如果再回到计划经济，恐怕是没什么人支持了，就像商鞅死后秦国人不愿回到旧制度一样。效率的提高让社会上的每一个人都获得好处，都感觉到新制度的优越性。不管在政治观点上、在社会问题上有多大分歧，我相信现在社会各界的共识就是中国不能倒退回中央计划，市场经济是我们坚持的方向，这就是邓小平成功的地方。

邓小平的改革策略也可圈可点。改革需要形成社会共识，在我个人的记忆中，从真理检验标准的大讨论开始，逐步建立了必须进行改革的共识。在此之后，成立了独立的国家体改委，减少利益部门的干扰和阻碍，提高改革的公信力。

改革开放既有自上而下，也有自下而上，例如中国的农村改革就不是邓小平设计的，而是小岗村的农民先干出来的。干出来以后，由小平同志为首的党中央给予充分的肯定，变成全国的政策，变成新的制度。联产责任承包制一开始是违法的，违反当时的法律，十几年后，到1989年修改宪法的时候才第一次提到，承包制是社会主义生产方式的一种，才给予合法的地位。城镇民营经济也不是邓小平的设计，而是“傻子瓜子”年广九等企业家干出来的。年广久雇了几个人炒瓜子卖，县政府把他抓起来了，说他走资本主义道路，因为他的雇工超过了7个。马克思好像在什么地方说过，雇工7个以上就是剥削，不知道7是怎么算出来的。小平同志干预了这件事，把他从监狱里放出来，中国的民营经济才这样一步一步地走到了今天。小平尊重和推广自发的民间创造，对比王安石完全的顶层设计，效果有如天壤之别。

为什么要强调基层的制度创新？因为它贴近市场，而且激励协调，对他有利的事农民才会去做，企业家才会去做，才能长久地去做，所以基层的制度创新具有可操作性和可持续性。激励协调是一个经济学上的概念，原理大家都理解，对我有利的事就积极，不利的就消极、反对。下面讲的王安石变法，就犯了激励不协调的大忌，导致他精心设计的方案在实践纷纷碰壁。因此我们讲改革的策略不能单纯强调顶层设计，应该是顶层放开，加上基层创新。由顶层及时总结基层的经验，把基层的经验变成政策和法律在全国推广，邓小平的改革开放一直是这样做的。在制度创新面前，回避意识形态的争论，以实际的经济效率为判断依据，只要能够发展社会生产力的就允许去试，不争论姓资姓社，这是他改革成功非常重要的一条经验。

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下面我们来看失败的变法，重点分析王安石，顺带也讲讲王莽。王莽改制可以看成是国家社会主义的早期尝试，和商鞅正好相反，他把已经实行了几百年的土地私有制改回到国有制，更名天下土地为王田，刻意模仿西周，“普天之下莫非王土”，今天我也宣布，天下的土地都是王田，禁止买卖。为什么要倒退回去？因为西汉末年的土地兼并愈演愈烈，大官僚、大地主有良田万顷，小农无立锥之地，生活贫苦。王莽并不是体恤小农，中国历代王朝之所以都站在小农的立场上，抑制豪强，扶助农桑，并不是因为他们喜欢小农，或者接受了儒家宣扬的仁政，而是出于财政的考虑。专制国家从官僚地主、豪门大户那里收不上税来，权贵们有合法的减免赋税的特权，非法的从瞒报逃税到贿赂税务官员，也有很多办法。中国古代的大地主多是大官僚，仕而优则富，地方一个小县到一品官员家里去收税，收得上来吗？历代王朝税赋的大部分落在小农身上，小农要是大面积破产的话，朝廷的日子也不会好过，保护小农就是保护皇朝的税源。但保护农民的政策效果都不好，靠官僚打击豪强，而豪强就是官僚自己，怎么可能真打呢？王莽深知小农对国家财政的重要性，农民正常生产，安居乐业，政府的税赋收入才有保障，这就需要抑制豪门大姓。于是他把天下的土地国有化，由政府重新分配，分配的不是土地的所有权，而是使用权，一户授田百亩，缓解土地兼并所造成的农户破产，缓解贫富悬殊所带来的社会矛盾。

在工商业方面，王莽全面推行国家经营，叫做“五均六管”。所谓五均就是均物价，为此成立了官营的商业机构，统购统销，按成本收购商品，按官价出售，防止市场上价格过高。所谓六管就是政府垄断经营，管盐、管酒、管铁、管山泽之货、管铜铁也就是货币的铸造。前面那个铁指是铁器、铁制工具，后面的铜铁指铜钱和铁钱，因为缺铜，王莽发行过铁钱。王莽的货币改革混乱不堪，最后彻底失败，但是新朝所发行的铜铁钱品质好，今天 成了收藏界的最爱。

所有这些改革最后全都失败，最根本的原因是他的改革针对豪门权贵，豪门权贵坚决反对，不惜用宫廷政变和军事暴动来制止他的改革。王莽压不住阵脚，干脆自己来当皇帝，因此儒家生史学家都骂他是野心家。实际他有他的苦衷，我个人猜测他做皇帝的一个动机是提高新政的公信力，以皇帝的权威来推行新政。当然他的顶层设计问题太多，志大才疏的，想做的事很多，但能力欠缺，结果他的改革全面失败，自己也在贵族的暴动中丢掉了性命。

王安石变法也是国家社会主义，梁启超这么说他，我觉得还是比较准确的，相对王莽，他是国家社会主义的高级阶段。王安石也是用政府替代市场，以为这样既可以促进经济的发展，又可以增加财政税收，从而实现“民不加赋而国用足”，不必增加百姓的负担，甚至要减轻百姓的负担，国家的收入还能增加。政府有钱了，就可以改变北宋多年的积贫积弱局面。北宋开国之后，外患不断，对北边的辽国屡战屡败，党项人李元昊在西北建立西夏，人口不多，经济远不如北宋，居然也把宋军打得稀里哗啦。王安石认为，欲富国强兵，必先理财，增加国家的赋税收入。保守派的首领司马光反驳他，说国家的赋税收入增加，老百姓的财富就要减少，与民争利不符合儒家仁政的原则。王安石争辩道，用我的新法，可兼顾国家和百姓。

王安石的新法集中在经济方面，青苗法、均输法、市易法、募役法、农田水利法、方田均税法等等，大多数都属于经济体制改革，有一些是涉及到政治和军制的，比如保甲法和置将法。这是一个忧国忧民，以天下为己任的士大夫，连他政治上的死对头司马光也承认他的用心良苦。王安石死后，司马光在上书皇帝，说王一生为国，朝廷应追赠谥号，优礼抚恤。北宋新党和旧党之间，争理不争利，主要是观念之争，司马光也没有在扳倒王安石的过程中谋什么个人利益，两个人都没有利用担任宰相的机会，搞子女经商和腐败寻租的事。

诸项新法中，青苗法的实质是官办农业金融。王安石有基层工作经验，他在浙江做县令，看到小农的破产往往是在青黄不接的时候，青苗播下去了还没有收割，旧粮已经用完，上下两季接不上，农民没有办法，只好去借高利贷，富商囤积居奇，借机盘剥，利率高达100%到200%，农户无力还债，破产典当土地。王安石看出问题所在，于是设想用官办金融取代高利贷，以解农民的燃眉之急。这真是个用心良苦，是个替贫下中农着想的好官，当然，他保小农的终极目的还是为了保国家财政。所谓青苗法就是政府在春播时放出贷款，利息20%，收割时敛取本息。用今天的标准衡量，20%的利率不是高利贷吗？但和100%的市场利率相比，还是给了农民很大的优惠，这个顶层设计的出发点无疑是很好的，但为什么在实践中行不通呢？

执行青苗法，政府以国家的粮食储备作为本钱，储备本来是作为社会保障和社会救济用的，农业社会中一地出现天灾，粮食歉收，会有大量的农民破产，变成流民，威胁社会稳定，所以历代王朝都建有粮食储备。王安石盘算，那些粮食存在仓库里平时也没，何不拿来当本钱放贷，既帮助了农民，还赚取了利息收入。

用国家的粮食储备，当然不得亏本，这意味着官员在发放青苗钱时，必须能判断农户的信用，也就是欠债不还的风险，但政府官员根本就不知道怎么去判断农户的信用风险。于是王安石又进行了设计，指令官员下去清点农户的财产，按财产从富到贫分成几级，让农户用财产作为抵押来借贷，按财产多寡决定信贷数量。结果富户贿赂官员，虚报资产，骗取官方的低息贷款，然后按市场利率转贷给贫户。贫户由于没有什么财产，从政府那里借不到钱，真有需要，只能从富户那借，而富户一转借利率就不是20%了。反对青苗法的大臣上书皇帝，说由富户转贷或者担保的贷款利率实际是80%到100%，和市场利率所差无几。

更糟糕的是，政府出本钱，而80%到100%的利息收入财政只得到20%，大部分落入官员和豪富的口袋。青苗法在执行中弊端丛生，推行不下去了，王安石派出41位朝廷大员分赴各省督导，各位听着是不是耳熟？强行摊派，搞得下面鸡飞狗跳。在众多大臣的反对下，皇帝下诏禁止强贷，重申自愿原则。但是自愿的结果就是贷不起的仍然贷不起，能贷到的利率跟市场上的差不多，最后获利的还是经办官员和豪门大户。连盛赞王安石的后人梁启超也承认，政府办不了金融，应该由民间来办。梁启超推崇王安石，为他作传，这与晚清时局有关，作为变法派，梁启超对历史上的变法人物给予很高评价。

均输法的目的是改善实物租税的收纳效率，今天不在这里展开讲。

市易法是用官营的批发、零售业替代市场，目的是平抑物价。“魔鬼在细节中”，市易法同样在执行中碰到无法克服的困难。第一个问题是政府没有信息，要想执行青苗法，把贷款如及时雨般的送到农户手里，同时又能够保证偿还，国家不至于亏本，官员就必须掌握每一个农户的信息，不要说古代，现代的官僚体系都不可能做到。经营国有的批发和零售网络，也要有信息，官员的任务是高买低卖，平抑物价，但高买低卖必须了解全国市场上的商品价格，购买丰收地区的低价粮，运到歉收地区来平抑粮价。官员既无信息，也没有激励办好上面交待的差事。相反，他们依靠商人提供信息，或者委托甚至雇佣商人经办，官商勾结从中牟利。王安石设计的所有新法都绕不过这两个问题，一个是信息，一个是激励，青苗法和市易法也都栽在这上面。

更大的激励不协调出现在朝廷上，变法的目的是抑制豪强，而豪强正是大小官员，他们怎么可能拥护和推行新法呢？宋神宗发现了这个问题，说为什么士大夫都反对变法，而不问新法对百姓有什么好处呢？宰相文彦博反问：皇上您是和士大夫共治天下还是和百姓共治天下？话说得很直白，你到底应该以谁为重，士大夫还是老百姓。变法伤害官员的利益，依靠官僚体系推动改革，本身就是个悖论，他们不会有积极性推动变法。

依靠官僚体系变法不能成功，第二个原因是信息不对称，信息不对称是现代经济学的语言。王安石所设计的新法都要求负责执行的官员掌握足够的信息，当时根本不可能做到。信息不对称还反映在上面无法得到下面的真实信息，皇上不知道新法的效果到底如何。有人攻击青苗法，宋神宗头脑比较清醒，认为这些人有自己的政治目的，不予理睬。但当退休宰相韩琦上书皇帝时，宋神宗高度重视，韩琦已经退休了，他说青苗法的坏话没有政治利益。神宗于是派了两个心腹太监下去调查青苗法。这两位接受任务后就琢磨开了，深知皇帝信任王安石，正锐意变法，如果说青苗法不好，像彭德怀写万言书，会有什么后果？两个太监思前想后，回来写了一个报告，声称青苗法深得人心，百姓大悦。宋神宗一看，坚定了推行青苗法的决心，实际上是被太监误导了。

这样的事为什么在中国的历史上一而再，再而三地发生？上一世纪“大跃进”时期，下面报亩产万斤，毛主席出身农民家庭，居然相信了。官僚体系不仅信息效率低，而且会扭曲信息。太监们察言观色，揣测上意，专拣皇上喜欢的说，王安石绰号“拗相公”，对于反对新法的人毫不留情，太监觉得如实禀报恐怕没有好果子吃，宁可犯欺君之罪，也不给皇上真实信息。你不能说太监滑头，他是理性行为，非理性制度下的理性行为，官僚体系中信息必然扭曲。

依靠官僚体系变法，不能成功第三个原因是意识形态争端。在新法与旧法的争论一涉及到意识形态，变法派便处于天然的下风。变法者必须用新法的实际效果证明他们的正确，而由于信息和激励方面的问题，新法在执行中又不能收到预期的效果，不能促进社会生产，做大蛋糕，而只是利益的重新分配，把豪富的利益分一部分给小农，把高利贷和商业利润转到政府手中。新法最好的结果也就是有人受益，也有人受损，搞不好无人受益，变法最终演变为政治斗争，在政治斗争中，变法派没有胜出的可能。

到此我们用王安石和商鞅的对比做一个小结，两人在人品、能力和权威上没有实质性区别，商鞅变法是突破式的，而王安石变法是修补式的。邓小平的改革也是突破式的，突破了计划体制。王安石变法完全依靠官僚体系，商鞅变法依靠平民和农民，邓小平的改革依靠农民和企业家。王安石变法是单纯的顶层设计，商鞅的变法和邓小平的改革是顶层放开加上基层创新。王安石的变法是官僚、商人、农民的利益重新分配，商人也包括高利贷者；而商鞅和邓小平的变法是增加产出，提高效率，大体上能够做到有人受益而无人受损，得到社会各个阶层的支持，变法成功，新制度得以存续下去。

我就讲到这，谢谢大家！

问答环节

提问一：

清末的新政本是顺应历史大势的改革，但中央权威的不足使得改革却成为利益争斗的工具，改革也为革命创造了有利条件，那么进行改革的必备条件和最佳时机，您认为是什么？

许小年：我们现在看历史都是回头看，其实如果我们身处其境，是当事人的话，就不会提出这些问题了。历史的展开不可能遵循人的完美计划，商鞅的变法有没有一个蓝图、一个时间表？相信是没有的。王安石有各种各样改革设计的具体方案，但是他也不可能有关于执行的蓝图和时间表。一个传统社会向现代社会的转型不可能依靠任何人或者任何一群聪明才智之士能够设计出一个蓝图，按照这个计划走过去。因此，这个问题是我所无法回答的。

我们现在再回过头来为康有为、梁启超和光绪帝设计一个改革路线图，没有任何作用，也没有任何意义的，因为历史从来不是根据某个人或者某些人的蓝图展开的，它是多少我们不理解的力量互相冲撞、平衡，最后形成的结果，一个偶然的事件 可以改变历史的路径。如果历史完全是偶然的，那研究历史还有什么意义呢？西方有一句话，历史绝对不会重复它自己，但是我们可以从历史上看到一些共性的东西，比如说我今天试图在这里说明的改革成功的要素有哪一些。至于中国社会的转型，中国下一步的改革，这都不是一个人或者某些人能够设计的，中国30多年的改革开放没有人设计，邓小平只是看到计划经济死路一条，这就是他过人的地方。

提问二：

经济改革和政治改革的程度之间到底相隔有多远，如何解决由经济改革扩展并深化到政治改革这样一道中国式的难题？

许小年：王安石变法都集中在经济领域中，所以他不能成功。商鞅变法不仅仅是在经济领域中，而且包括了政治体制改革，商鞅对秦国政治体制的改革就是废除世卿世禄制，建立军功爵位制，打破了封建贵族对于政治的垄断，在政治领域中引入了新生力量。这正是两者的区别之一，离开了政治体制改革，单纯的想从经济体制上取得突破，这个没有先例。当然也有案例，俾斯麦的案例，俾斯麦政治体制不对，就动经济，最后什么结果？德国走向军国主义道路。

提问三：

关于土地改革的问题。土地制度改革在十七大中提到一句，集体建设用地可以入市，但是我们看到过去5点试点成果很少或者说没有，可能在十八届三中全会里面有类似的描述，您认为这个力度会有多大？或者说提出相关的改革之后，用您刚才的一些法则，比方说增量改革或者边缘革命的道理看，它还能在未来5年当中推进多久、退到什么程度？

许小年：你问的问题又是我不能回答的，因为我到现在为止还没有接到开会的通知，市场上流传的这些关于土地制度的小打小闹，我也不知道到最后能落实多少。刚才我讲了，商鞅南门立木是为了增加改革的公信力，现在我们国内一个很大的问题是改革没有公信力，说了以后能不能做我不知道，我也不敢信，上海自贸区闹这么大动静，到现在没有下文。我丝毫不怀疑中央改革的意愿，我怀疑的是改革的能力和改革的公信力。

土地制度的改革，我建议大家不如到民间、到基层去看一看，民间和基层有什么样的办法进行创新，提高土地的利用效率。比如最近我看到一则报道，用信托的方式把农民的土地经营权集中起来搞大农业，农民作为信托的受益方，可以从大农业中不断的获得回报，我觉得这是一个非常有益的案例。所以，做企业的，我觉得你要了解国家的政策，但是不要把自己的政策挂在政策上，就像你要了解天气预报一样，但是你不要根据天气预报决定你今天的工作计划，北京今天雾霾你就不出门了？还得出门。你如果把你的企业挂在政策上，那你的企业就危险了。所以，我建议大家一心把自己的企业做好，我是一个做学问的，不管三中全会出来什么样的精神、什么样的文件，我学问照做不误。但是，我要了解政策上的变化，作为企业家、作为学者都要了解政策层面上的变化，但是千万不要把自己的生活、把自己的企业、把自己的研究挂在政策上。

提问四：

我的问题很简单，您一直在强调成功的改革中有一个新诞生的新生阶层的力量。另外一个方面，张五常教授也说过，就有既得利益获得者他们的利益是绝对的利益，应该不会收缩损失，只不过是在社会的发展过程中相对利益是缩小的。我们现在又提到继续深化改革，我在想在我们下一步改革里能够涌现出来新兴的阶层会从哪一部分出来？另外，目前就有的既得利益阶层，他们的既得利益相当大了，我们怎么保证他的绝对量不降低的情况下推进改革？

许小年：其实中国的新生力量自1978年以来已经释放出来了，这个释放出来的新生力量就是农民，农民从人民公社下解放出来，可以自由的迁徙，可以自由的选择工作，这就是一个巨大的新生力量，没有农民包产到户，中国的农业不可能有今天这个状况，没有中国农业的发展也就没有中国城镇经济的发展。下一步要想让农民继续成为改革的永生力量，要解决农民新的问题。现在农村有新的问题出来了，强拆、强迁、征地，农民土地没有所有权，大规模的集约化农业不能出现，农业的升级换代受到土地制度的严重障碍，土地增值的收益农民拿不到，大部分土地增值的收益落在政府的口袋里，农民的问题，进了城以后无法定居，中国的农民真的很辛苦，为中国的经济建设做出了巨大的贡献，但是你看看他们的生活，你看看农民工在城市里的生活。要有继续的改革、要有后继的改革，要有土地制度的改革，要有城镇公 共服务和社会保障的改革，要把农民纳入到中国城镇的社会保障体系里来，要让农民和他们的子女在城里享有同等的权利，这都是他们面临的新的问题。如果能够解决这些问题，农民肯定要支持你。

新生力量到处都是，企业家是中国经济发展的一个非常重要的新生力量，我们的企业家现在忙的不是做企业，忙什么？移民。为什么？感觉不安全，产权没有保障。重庆的事情把企业家吓坏了，产权没有保障的情况下，他怎么可能安心这里做他的企业呢，他不在这里安心做他的企业，中国经济怎么发展呢？

比如说北京的雾霾，很关键的一个问题是什么？市民没有意识到呼吸新鲜空气是他不可侵犯的权利，市民没有意识到他的权利， 而且也没有保护他权利的手段，只有闹到很严重的情况下，比如要建个化工厂了，百姓上街了，这时候政府才出面干预，其实法律程序也可以走，官员问责也可以，如果能够界定，并且使民众有办法维护他的权利，他怎么可能不支 持你的改革呢。

新生力量是什么？我们每个人都是新生力量，但是政府要推出能够有利于个人发展，有利于国家经济发展的政策和允许，其实不需要你去设计制度，允许老百姓去尝试，别到处设禁区就很好了。就像小岗村的农民一样，小岗村的农民刚开始包产到户不敢说，为什么不敢说？违法，搞不好县委抓人。少设禁区，多开放，让基层去做制度创新，你来总结经验，变成政策法律，这是有希望的。如果你认为只有你是最高明的，你来设计一切，老百姓只有执行的份，这样的改革和变法在历史上没有成功先例，这是我今天要反复强调的一个观点。

提问五：

之前看吴晓波在他的新书《历代中国变革得失》中他写到了，历代中国十次大的变革，他提到除了商鞅、王安石此外，还提到了像汉武帝、刘晏、陈云和朱镕基，我想问的是，在朱镕基总理执政这一段时间，您认为他是修补式的革命，还是一次变革，以及您认为他的社会地位和影响？

许小年：这个都是要历史来评论的，我觉得朱镕基执政的时期，他所推出的一些改革的措施，如果按照我的划分是属于修补式的，当然有些人不同意，这个我们都可以讨论。我觉得学术上有不同的观点都很正常，大家讨论，但是不要扣帽子，另外不要禁言，不要禁止人家说话。我说朱镕基是修补式的，有人说是突破式的，我说他骨子里是计划经济者，有人说他是改革者，这都可以，大家讨论，用事实、用数据来说话。我个人的看法，他推出的一系列措施都是修补式的，如果让我写史书，我会把他和王安石放在一块，朱镕基同志有一个农产品收购体制的改革，像极了王安石的市易法，特别像，而这一项农产品收购的改革最后也是失败的，只不过这个失败离我们还不够久远，所以现在还不能够敞开讨论。如果再过几十年的话，我们可以看到他失败的原因和王安石失败的原因完全一样，他试图用一个统购统销的官方体系来代替市场，他最后一定会失败。但是从个人能力上来讲，从作为高级官员的责任感来讲，从工作作风上来讲，我觉得朱镕基同志都是非常令人尊重的，就像梁启超尊重王安石一样，可是对于他的政见、对于他的主张，那是另外一回事。

提问六：

许老师，您刚才提到经济改革跟政治体制改革可能是两条路，那您觉得在中国现代的政治体制下中国的改革还有希望吗？

许小年：如果不动政治体制，我觉得经济改革基本上已经做不了什么事了，我对三中全会的预期采取一种现实主义的态度，因为到现在为止我们没有听到三中全会上会讨论政治体制改革。如果不讨论政治体制改革，经济体制改革已经没有太大空间了，更不要说经济体制改革所释放的红利了。

举个例子，比如说财政问题，地方的债务起码在有一些地区已经相当严重，随时有可能报出地方财政的危机，我不是说全国，因为全国没有数据。地方的债务问题是本届政府必须要解决的，因为我相信地方债务问题不可能再拖10年了，拖不了10年，这个问题马上冒出来。90年代中期以后，分税制以后，钱都让中央政府拿走了，所以现在财税改革要增加地方政府的财权，这个问题本身都是错的，错在什么地方？分税制改革以后，地方财政收入根本就没减少，而是增加了，你去看看数据就知道了，经过地方政府手里所收的税少了，但是加上中央政府的转移支付，地方政府的可支配财力比以前高多了，在全国政府开支中地方政府占了80%，中央政府占仅有20%，我不是替中央政府说话，因为它违反事实，事实不是这样的。

在地方的财权实际上增加的情况下，为什么还闹出土地财政了？是因为地方的事权扩张的太快了，政府管事管的太多了，根本不需要他管的事他到处伸手。我跟有些地方政府说，你们的财权事权是不对称，但是我建议你们大幅度削减你的事权，不就行了吗，是不对称，削减你的事权，你管那么多干什么。你为什么要管投资，土地财政，土地财政弄上来的钱一部分是投资了，一部分是贪污了，就这两大用途。投那么多资干什么？在市场经济中不需要政府投资的，在市场经济中投资的主体是企业，政府投那么多资干什么，政府为什么养那么多人，能不能裁员呢？

地方财政问题的解决仅仅靠经济改革根本就是走不通了，你要问为什么地方政府养了那么多人，为什么地方政府的投资冲动这么强，有点钱就投资、有点钱就投资，地方政府的投资冲动从哪来的？GDP挂帅，GDP上去了就能升官。不考核GDP考什么？

提问：

幸福指数。

许小年：对，幸福指数，但是幸福指数可不是统计局统计的幸福指数，幸福指数应该是老百姓评出来的，所以我曾经建议过一个方案，取消GDP考核，改为群众满意度。实名制注册一个帐户，拿身份证搞实名制，咱们现在搞实名制已经轻车熟路非常熟练了，菜刀都可以实名制。每个18岁以上的公民都凭身份证注册一个账户，到了年底给王市长打一个分，0到5分，极为满意是5分，极不满意是0分，中央根据北京市民给王市长的评分决定王市长的升迁，可行吗？

提问：

技术上不可行。

许小年：技术上完全可行，政治上不可行，所以这是什么？就是政治体制改革，如果不改变官员的考核机制，GDP挂帅，永远是投资冲动，有多少钱都不够用。特别是这些钱不是他的，你要是想用别人的钱有够吗？我给你个信用卡，你不把它刷爆才怪呢，人之常情。地方政府用的不是他自己的钱，用的是纳税人的钱升他自己的官，激励机制有严重问题，要改变激励机制，那是政治体制的改革。设想一下，官员的考核是由群众满意考核，那是中国政治体制史上一件很大的事情，能突破吗？但是如果不突破这个，给地方政府多少钱够用？没有够的时候。现在地方政府花钱谁监督、谁检查？没有，想怎么花怎么花，想怎么用怎么用，监督检查谁监督？所以，地方财政不是一个经济体制改革能解决的问题，财政不可避免的涉及政治体制，绕着走最后会使这个问题越来越严重，最后就爆仓，你不愿意动政治体制，可以，最后就爆仓。我今天讲的另外一个意思也是这样的，任何经济上的变法没有政治制度上的配套都办法成功，在现有的官僚体制下、在现有的激励机制下成功不了。