网站首页    人物观点    编制国土空间规划纲要的建议
  • 在字节做乙方

    字节跳动在切入企业级业务时,不可避免地碰到了过往经验无法复制的苦恼。企业级业务是个苦活。与消费互联网坐在办公室里,靠算法和产品就把钱挣了不同,企业级业务要跑行业、下工厂,是十足的乙方,还不挣钱。字节能不能做成to B业务?不少人认为,还需要时间

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  • 定向广告与互联网

    随着广告技术的发展,到2024年,全球数字广告市场预计将增长到5250亿美元。行为广告的商业模式催生了一个由广告技术公司组成的生态系统,在复制传统媒体以广告为基础的商业模式时,互联网公司将一个关键的规则弃置不顾:商业运作和编辑决策之间的分离

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  • 李小加的”滴灌通”

    聚焦在餐饮、零售、服务、文化。首先是大消费行业,波动性小、抗周期性风险能力最强,是老百姓生活离不开的行业。投资从根本上是极端分散化的,风险的关联是非常小,投资回报的质量就会非常高。这些行业都有非常稳健的现金流,而且是每天都会出现的现金流。

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  • 印度才是挑战

    工业地理中心每过20-30年就发生一次转移,这是普遍的规律。拜登政府的供应链转移计划对中国的冲击大。中国的供应链体系虽然庞大,但是仍处于价值链的中低端,具有很强的复制性和可替代性,外迁的西方企业在科技人才丰富的印度等地,较容易培育出新的供应链。

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  • 越南经济背后的战略

    2021年,越南对成为美国的第九大贸易伙伴,“越南无法依靠国内市场引领经济增长,因此必须比中国更开放,这在当下并没有选择,但也必须承担其风险。”关键在于,在之后的全球供应链竞争中,越南是否还能“继续在大国竞争中游刃有余,而不是被拖入其中”。

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  • 十大先进组织结构

    先进的组织结构可以让企业释放出更大的创造性。欧洲创新学者约斯特·米纳阐述了如今最先进的10种组织结构。在他看来,人单合一模式中的链群正是最先进的组织结构之一。它将海尔变成了一个生态圈,将员工从自然人升华为自主人,使人人都拥有成为企业家的可能

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  • 全球重大衍生品交易事件

    国际衍生品交易引发的惊天商战多次发生,对中国企业出海敲响警钟。1995年,未经授权的期货交易产生巨额亏损,巴林银行最终倒闭;2004年中航油新加坡卖出原油看涨期权,最终油价攀升导致爆仓亏损;2005年国储局交易员在LME建立大量铜空头仓位,铜价大涨造成巨大损失等

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  • 谁击败了当年晋商?

    长途贸易让晋商积累了资本,产生了“山西票号”。由于不投资战争,不是近代的银行资本和金融资本。不能投资于军事自卫、战争经营借款和赔款之外,丧失了当时的所有“大宗业务”。随着通商开埠,山西逐渐丧失了国际贸易中继站的地利,被西方金融垄断资本击溃。

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  • 鸡的迁徙

    八千年前家鸡在亚洲东南部地区由红色原鸡驯化成功,随后跟随人类迁徙的步伐几乎走遍地球上有人类居住的每个角落,成为世界各地常见的动物。在人类发展历史长河中扮演着越来越重要的角色。也可以说,鸡的迁徙历史从一个侧面见证了数千年来人类的历史变迁。

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  • 糖的进化史

    中国正逐渐成为糖的消费大国,同时糖的摄入过多与“肥胖、龋齿、2型糖尿病”等发病率增长呈现正相关。历史长河中,糖所带来的能量一直被人类所需。进入现代社会,大脑对于甜味的渴求从不减退。这也是在“减糖、控糖”成为时代背景下,“代糖”大行其道

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  • 基建与日本经济

    日本也曾经是一个基建狂魔,早期的基建投资应该是非常有效的。尤其当日本经济泡沫破灭的时候,通过拉动基建等逆周期政策,让经济回稳。尽管当年所创设的“东亚增长模式”受到诸多质疑,但迄今仍保持全球第三大经济体的地位,是二战之后成功转型的极少数范例

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  • 氢能源之困

    氢能源能量密度远高于锂电池、加氢过程只需3-5分钟续航500km,循环寿命4000次以上,排放的只有净水,没有污染。实际上,氢能源对其他燃料的依赖性太强。煤炭制备1公斤氢排放约10公斤二氧化碳。天然气每制取1公斤需耗电约11度,电解水制氢一公斤则要耗电约48度

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  • 软件拖垮日本制造

    日本人把软件当硬件一样生产,追求质量、稳定性和零缺陷。软件开发和硬件制造有不同的底层逻辑。硬件强调质量,而软件更强调快速迭代。并但随着技术的进步,产品生命周期正迅速缩短,软硬件开发逐渐趋于同步。尽管硬件质量可靠,软件性能稳定,但更新速度太慢

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  • 日本资产负债表衰退启示

    “资产负债表衰退”理论认为上世纪九十年代日本资产泡沫破裂后,企业的目标从利润优先转为偿债优先,进而引发经济增长持续低迷。在此背景下,货币政策因缺失融资主体而传导失灵。近年来我国宽货币到宽信用的效率大打折扣,与日本当年情形类似

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  • 1990年前后,日本判若两国

    日本企业和个人不再追求利润最大化,而是追求负债最小化。无论货币刺激力度有多大,企业根本没有扩大再生产的需求,贷款意愿严重不足。这就解释了货币政策为啥毫无作用。辜朝明测算, 1989年后的资产价格暴跌造成的缺口,让企业和家庭进行了至少15年的净债务偿还

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  • 中国工业1952年

    1952年我国连电风扇,手表也不会造,化纤产品也不会造,到1957年中国的化纤产量才200吨化纤,手表产量400只,你没看错,是400。1952年,量产汽车为零、制造了2000吨塑料,2000吨毛线,5600吨丝,2000吨农药,100吨化学药品、内燃机4万马力,铁路机车20台,铁路客车6辆。

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  • 韩国电影崛起奇迹

    韩国电影好看只是因为它敢拍是一个误解。韩国电影的首要任务是服务于国内市场,否则缺乏国内观众消费,资本也会跑路。韩国电影并非没有缺点,韩国式的好莱坞电影工业模式确立之后,作品逐渐模式化。但韩国电影视能影响全球市场,实在不能不让人承认是一大奇迹

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  • 越南电影法案

    主要参考学习韩国和印度尼西亚,吸收了20多个发达国家的电影法案,越南电影法修订对电影产业颁布了诸多改革措施:完善其分级制度,并向国外投资者开放电影制作、发行、放映产业链;设置专项资金、财政拨款、向外国电影“征税”以及吸纳捐款,扶持本土电影发展

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  • 区块链,受误解的发明

    在商业史上,从来没有像分布式账本技术和区块链这样被大肆宣传和误解的发明。为简单起见,我将使用包罗万象的术语“加密”或“加密技术”。但我的意思是让“加密”成为可能的非凡的、反复无常的底层技术……我们可以肯定的是,它将在多个领域产生深远的影响。

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  • 6G时代全息通信方式

    结合 6G 技术、全息通信愿景与未来通信技术发展趋势,以扩展活动空间与延伸体能智能为基线,进行扩展与挖掘可获得包括数字孪生、高质量全息、沉浸 XR、新型智慧城市、智能工厂、网联机器人、自治系统等相关场景与业务形态,体现“人-机-物-境”的完美协作。

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【作者:杨艳 (国务院发展研究中心资环所副研究员);来源:澎湃新闻《关于编制全国国土空间规划纲要的若干建议》202.12】

 

国土空间规划是国土空间治理的基础手段,国土空间治理是生态文明建设的核心内容之一,是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键环节和重要工具。全国国土空间规划纲要,是中国国土空间规划体系的基础、核心部分,是自上而下建立健全国土空间规划体系的起点、基点,对于各级各类国土空间规划的编制和实施具有方向性、指引性作用。

为解决长期以来中国国土空间开发保护中存在的规划冲突等矛盾和问题,加强空间治理,2019年5月9日,中共中央国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《若干意见》),标志着国土空间规划体系顶层设计基本完成,成为指导中国国土空间规划编制、实施和管理的纲领性文件。

《若干意见》提出建立国土空间规划体系的三大阶段目标,其中首个阶段目标定在2020年。至2020年底,要基本建立国土空间规划体系,基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制。自然资源部于2019年5月28日发布《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》,全面启动国土空间规划编制审批和实施管理工作。由于种种原因,截至目前,第一阶段目标尚未完成,时间紧迫、任务繁重,而作为整个国土空间规划体系的核心部分的全国国土空间规划纲要,其科学编制工作更是难点所在,在理论、体制、机制、法制、规制及其他支撑保障等方面所面临的挑战也前所未有。

本文认为,需要重点从以下几个方面优化规划编制过程:进一步强化部门间协调合作;提高规划编制的透明度和社会参与度;进一步加强相关基础工作;进一步做好过渡期内现有空间性规划的协同和衔接。 

 

进一步明晰编制全国国土空间规划纲要的基本框架

 

综合各方面的因素,我们认为全国国土空间规划纲要应主要包含以下12个方面的内容:

 

1、背景、目的与依据。

主要包括界定国土空间、国土空间规划的基本内涵;分析国土空间规划的目的与意义、以及地位与作用;说明国土空间规划的适用范围、时间期限(2020-2035年,并展望到2050年)和编制依据。

 

2、基础、问题与挑战。

一是从空间总量、空间结构、空间分布、空间有效性、空间匹配度、空间要素等方面分析国土空间概况。

二是分析国土空间治理的成效,包括在法制、体制、规制建立健全,主体功能区建设,“多规合一”推进,空间秩序改善等方面取得的积极成效。

三是总结国土空间治理存在的主要问题,如国土空间结构安排中过度挤压了生态空间,国土空间布局安排中未充分尊重和支持生态空间、农业空间占主导的地区的发展权利;国土空间战略和规划与国家发展战略及其目标脱节,没有充分体现、从而也没有充分支撑国家发展战略目标的实现,等等。

四是进一步分析当前国土空间治理面临的挑战,如全球气候变化、经济全球化和高质量发展、工业革命和国家新型工业化、人类活动空间聚集和新型城镇化、国家安全保障和系统挑战、交通运输方式革命、生产方式和生活方式革命,等等。

 

3、原则、目标与战略。

一是以习近平生态文明思想为指导,坚持系统治理、综合治理、依法治理、源头治理以及科学治理、分层治理的基本原则。

二是以构建安全、和谐,平等、正义,繁荣、高效,开放、协调,美丽、永续的国土为总体目标,实施国土安全战略、国土和谐战略、国土平等战略、国土正义战略、国土繁荣战略、国土高效战略、国土开放战略、国土协调战略、国土美丽战略和国土永续战略。

 

4、国土空间类型与格局。

一是国土空间类型的划分及主要类型国土空间功能与定位的界定。国土空间可以划分为生态空间、农业空间、城镇空间,以及文化空间、乡村空间、工矿空间等主要类型。其中,生态、农业、城镇三大国土空间功能与定位的核心分别为保障国家生态安全,保障国家食物安全,保障国家新型城镇化、工业化战略实施以引领国土空间格局形成与优化;文化空间、乡村空间、工矿空间功能与定位的核心分别为保护重要文化空间、繁荣文化发展,促进乡村振兴、建设美丽乡村,促进新型工业化发展、保障国家矿产资源安全。

二是国土空间总体战略格局的刻画。衔接“两个百年”奋斗目标以及“一带一路”建设及京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等国家重大区域发展战略,构建形成结构合理、布局科学,保护有力、开发高效,层次分明、联系密切的国土空间总体战略格局。

 

5、生态空间格局保护与修复。

主要包括构建生态安全格局、建设以国家公园为主体的自然保护地体系、提升生态空间服务功能、系统实施生态修复等内容。需要注意两个问题,一是亟待进一步厘清生态空间、生态保护红线、自然保护地体系之间的关系,尤其是生态空间与自然保护地体系之间的关系;二是亟待对生态空间类型做出明确的说明,建议按林、草、水、湿及复合生态系统进行分类,或按生态功能的强弱进行分类(如纯属生态空间、准生态空间等)。

 

6、农业空间格局优化与保护。

主要包括构建现代农业空间格局(体现农业空间的多功能性)、优化水土资源空间配置、保护永久基本农田、建设高标准农田等内容。

 

7、城镇空间格局管控与提升。

主要包括构建中国特色现代城镇空间格局(多中心、网络化、组团式、集约型的城镇空间格局,中心城市,城镇体系)、严格管控城镇开发边界、提升城镇空间生活品质、提高城镇产业空间效率等内容。

 

8、重要点线空间保护与管控。

主要包括文化空间的保护与合理开发、乡村空间的保护与动态改良、工业空间的管控与高效利用、矿业空间的管控与系统修复,以及战略性能源运输线路、廊道等重要线状空间的有效保护、管控与充分利用等内容。

 

9、海洋国土空间保护与开发。

主要包括海洋国土空间格局的构建与优化、海洋国土空间的有力保护以及海洋国土空间的高效开发等内容。

 

10、基础设施与基本保障。

主要体现在以下几个方面的支撑与保障:

一是交通、运输、通信等重点基础设施的支撑。

二是电力、油气等能源资源的保障。

三是涵盖水资源配置、水资源约束、适度调水等内容的水资源保障。

四是针对地质、气象、干旱、洪涝等灾害的防灾减灾能力建设支撑。

五是涵盖医疗、卫生、教育、文化、科普等内容的基本公共服务支撑。

 

11、政策体系与制度创新。

需要进一步区分政策与制度,一方面,要推动形成系统、科学、高效国土空间政策体系,加快制定实施适应统一的国土空间规划体系要求的土地政策、能源政策、矿产政策、水资源政策、人口政策、产业政策、生态政策、环境政策、财税政策、海洋政策等关键政策。同时,明晰差异化政策实施着力点,并推动地方制定出台具体实施细则。另一方面,要推进国土空间制度创新,在国土空间规划的编制、实施、监测、评估、考核、奖惩、修订等各个环节,分别建立相应的配套制度。

 

12、规划实施与保障。

需要从组织协调、法制保障、机制保障、标准体系、信息平台、人才保障等方面有序地展开。关于组织协调,要突出国土空间规划的基础性、综合性规划地位,相关部门都要严格遵守,进一步强化部门间协调、陆海统筹和事权划分。关于法制保障,要明确提出尽快制定《国土空间开发保护法》《国土空间规划法》,各级政府国土空间规划要经过同级人大通过,加大国土空间执法力度。关于机制保障,重点建立健全规划参与机制、激励约束机制、规划传导机制以及规划动态调整、修订机制等,尤其强调在对生态空间、农业空间强化约束机制的同时,应进一步明确专门的正向激励机制,建立分层的责任、权利与义务体系。关于标准体系,重点建立健全国土空间分类标准体系、数据标准体系及其他标准体系,提升标准化水平。关于信息平台,重点强调国土空间信息共享和统一信息平台的建设。关于人才保障,强调相关规划人才尤其基层规划人才的培养。 

 

编制全国国土空间规划纲要需要进一步突出重点

 

一是进一步突出国家治理的目标和要求。

要突出国家治理、特别是空间治理的理念、目标和要求,充分体现系统治理、综合治理、依法治理、源头治理以及科学治理、分层治理的理念、目标和要求。

 

二是进一步突出国土空间规划编制的目标导向。

将国家各类战略目标分解为各类功能(经济功能、社会功能、生态功能、食物功能等),将功能落实到空间(城镇空间、农业空间、生态空间等)。要明确说明各类国土空间对于实现国家发展战略目标的支撑和保障程度。

 

三是进一步突出国土空间规划编制的问题导向。

进一步找准中国国土空间格局演进中的问题、失误,围绕这些问题和失误,在国土空间格局(比例、布局等)安排时进行有针对性的回应和设计。

 

四是进一步突出对国土空间总体格局的刻画。

对未来分阶段(2025、2030、2035及2050)的国土空间总体格局进行系统性的说明,尤其是对生态空间、农业空间、城镇空间的结构、布局、关系的说明。 

 

进一步优化全国国土空间规划纲要的编制过程

 

全国国土空间规划纲要的编制工作时间紧、任务重、难度大,如何将“压茬推进”的原则真正落到实处,建议重点从以下几个方面进一步优化规划编制过程:

 

一是进一步强化部门间协调合作

基于全国国土空间规划的基础性、综合性、战略性规划地位,进一步建立健全相关部门间协调工作机制,兼顾原则性与灵活性,共同参与到规划编制工作,以确保规划编制更高效、更合理地体现国家战略意图。

 

二是提高规划编制的透明度和社会参与度

强化生态文明新时代以“人”为核心的规划理念,建立健全专业机构、非政府组织等多元主体和公众参与机制。适时向社会公布国土空间规划征求意见稿或规划草案,广泛征求社会各方面的意见和建议。

 

三是进一步加强相关基础工作。

拓展国土空间规划相关的研究广度和深度,在系统把握国土空间开发保护突出问题和方向的前提下,提出基本思路、解决方案并加强规划内容的多角度论证和多方案比选。基于大数据、云计算等现代信息技术,加快国土空间开发保护现状监测评估工作,为规划的科学、高效编制以及“一张图”平台建设提供重要数据支撑。加快规划类专业技术人才的培养(培训),并充分发挥科研机构、智库等对规划编制的辅助支持作用。

 

四是进一步做好过渡期内现有空间性规划的协同和衔接

进一步做好过渡期内土地利用总体规划、城乡规划、包括主体功能区规划在内的主体功能区战略和制度及其他相关规划的协同和衔接。尤其需要将适度微调完善后的主体功能区思想、战略贯穿于国土空间规划编制实施全过程,进一步强化国土空间规划的战略性和政策性。

 

2021-12-24
国土空间规划是国土空间治理的基础手段,是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键环节和重要工具。作为核心部分的全国国土空间规划纲要,其科学编制工作更是难点所在,在理论、体制、机制、法制、规制及其他支撑保障等方面所面临的挑战也前所未有。

编制国土空间规划纲要的建议

国土空间规划