【作者：杨艳 （国务院发展研究中心资环所副研究员）；来源：澎湃新闻《关于编制全国国土空间规划纲要的若干建议》202.12】

 

国土空间规划是国土空间治理的基础手段，国土空间治理是生态文明建设的核心内容之一，是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键环节和重要工具。全国国土空间规划纲要，是中国国土空间规划体系的基础、核心部分，是自上而下建立健全国土空间规划体系的起点、基点，对于各级各类国土空间规划的编制和实施具有方向性、指引性作用。

为解决长期以来中国国土空间开发保护中存在的规划冲突等矛盾和问题，加强空间治理，2019年5月9日，中共中央国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》），标志着国土空间规划体系顶层设计基本完成，成为指导中国国土空间规划编制、实施和管理的纲领性文件。

《若干意见》提出建立国土空间规划体系的三大阶段目标，其中首个阶段目标定在2020年。至2020年底，要基本建立国土空间规划体系，基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制。自然资源部于2019年5月28日发布《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》，全面启动国土空间规划编制审批和实施管理工作。由于种种原因，截至目前，第一阶段目标尚未完成，时间紧迫、任务繁重，而作为整个国土空间规划体系的核心部分的全国国土空间规划纲要，其科学编制工作更是难点所在，在理论、体制、机制、法制、规制及其他支撑保障等方面所面临的挑战也前所未有。

本文认为，需要重点从以下几个方面优化规划编制过程：进一步强化部门间协调合作；提高规划编制的透明度和社会参与度；进一步加强相关基础工作；进一步做好过渡期内现有空间性规划的协同和衔接。 

 

进一步明晰编制全国国土空间规划纲要的基本框架

 

综合各方面的因素，我们认为全国国土空间规划纲要应主要包含以下12个方面的内容：

 

1、背景、目的与依据。

主要包括界定国土空间、国土空间规划的基本内涵；分析国土空间规划的目的与意义、以及地位与作用；说明国土空间规划的适用范围、时间期限（2020-2035年，并展望到2050年）和编制依据。

 

2、基础、问题与挑战。

一是从空间总量、空间结构、空间分布、空间有效性、空间匹配度、空间要素等方面分析国土空间概况。

二是分析国土空间治理的成效，包括在法制、体制、规制建立健全，主体功能区建设，“多规合一”推进，空间秩序改善等方面取得的积极成效。

三是总结国土空间治理存在的主要问题，如国土空间结构安排中过度挤压了生态空间，国土空间布局安排中未充分尊重和支持生态空间、农业空间占主导的地区的发展权利；国土空间战略和规划与国家发展战略及其目标脱节，没有充分体现、从而也没有充分支撑国家发展战略目标的实现，等等。

四是进一步分析当前国土空间治理面临的挑战，如全球气候变化、经济全球化和高质量发展、工业革命和国家新型工业化、人类活动空间聚集和新型城镇化、国家安全保障和系统挑战、交通运输方式革命、生产方式和生活方式革命，等等。

 

3、原则、目标与战略。

一是以习近平生态文明思想为指导，坚持系统治理、综合治理、依法治理、源头治理以及科学治理、分层治理的基本原则。

二是以构建安全、和谐，平等、正义，繁荣、高效，开放、协调，美丽、永续的国土为总体目标，实施国土安全战略、国土和谐战略、国土平等战略、国土正义战略、国土繁荣战略、国土高效战略、国土开放战略、国土协调战略、国土美丽战略和国土永续战略。

 

4、国土空间类型与格局。

一是国土空间类型的划分及主要类型国土空间功能与定位的界定。国土空间可以划分为生态空间、农业空间、城镇空间，以及文化空间、乡村空间、工矿空间等主要类型。其中，生态、农业、城镇三大国土空间功能与定位的核心分别为保障国家生态安全，保障国家食物安全，保障国家新型城镇化、工业化战略实施以引领国土空间格局形成与优化；文化空间、乡村空间、工矿空间功能与定位的核心分别为保护重要文化空间、繁荣文化发展，促进乡村振兴、建设美丽乡村，促进新型工业化发展、保障国家矿产资源安全。

二是国土空间总体战略格局的刻画。衔接“两个百年”奋斗目标以及“一带一路”建设及京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等国家重大区域发展战略，构建形成结构合理、布局科学，保护有力、开发高效，层次分明、联系密切的国土空间总体战略格局。

 

5、生态空间格局保护与修复。

主要包括构建生态安全格局、建设以国家公园为主体的自然保护地体系、提升生态空间服务功能、系统实施生态修复等内容。需要注意两个问题，一是亟待进一步厘清生态空间、生态保护红线、自然保护地体系之间的关系，尤其是生态空间与自然保护地体系之间的关系；二是亟待对生态空间类型做出明确的说明，建议按林、草、水、湿及复合生态系统进行分类，或按生态功能的强弱进行分类（如纯属生态空间、准生态空间等）。

 

6、农业空间格局优化与保护。

主要包括构建现代农业空间格局（体现农业空间的多功能性）、优化水土资源空间配置、保护永久基本农田、建设高标准农田等内容。

 

7、城镇空间格局管控与提升。

主要包括构建中国特色现代城镇空间格局（多中心、网络化、组团式、集约型的城镇空间格局，中心城市，城镇体系）、严格管控城镇开发边界、提升城镇空间生活品质、提高城镇产业空间效率等内容。

 

8、重要点线空间保护与管控。

主要包括文化空间的保护与合理开发、乡村空间的保护与动态改良、工业空间的管控与高效利用、矿业空间的管控与系统修复，以及战略性能源运输线路、廊道等重要线状空间的有效保护、管控与充分利用等内容。

 

9、海洋国土空间保护与开发。

主要包括海洋国土空间格局的构建与优化、海洋国土空间的有力保护以及海洋国土空间的高效开发等内容。

 

10、基础设施与基本保障。

主要体现在以下几个方面的支撑与保障：

一是交通、运输、通信等重点基础设施的支撑。

二是电力、油气等能源资源的保障。

三是涵盖水资源配置、水资源约束、适度调水等内容的水资源保障。

四是针对地质、气象、干旱、洪涝等灾害的防灾减灾能力建设支撑。

五是涵盖医疗、卫生、教育、文化、科普等内容的基本公共服务支撑。

 

11、政策体系与制度创新。

需要进一步区分政策与制度，一方面，要推动形成系统、科学、高效国土空间政策体系，加快制定实施适应统一的国土空间规划体系要求的土地政策、能源政策、矿产政策、水资源政策、人口政策、产业政策、生态政策、环境政策、财税政策、海洋政策等关键政策。同时，明晰差异化政策实施着力点，并推动地方制定出台具体实施细则。另一方面，要推进国土空间制度创新，在国土空间规划的编制、实施、监测、评估、考核、奖惩、修订等各个环节，分别建立相应的配套制度。

 

12、规划实施与保障。

需要从组织协调、法制保障、机制保障、标准体系、信息平台、人才保障等方面有序地展开。关于组织协调，要突出国土空间规划的基础性、综合性规划地位，相关部门都要严格遵守，进一步强化部门间协调、陆海统筹和事权划分。关于法制保障，要明确提出尽快制定《国土空间开发保护法》《国土空间规划法》，各级政府国土空间规划要经过同级人大通过，加大国土空间执法力度。关于机制保障，重点建立健全规划参与机制、激励约束机制、规划传导机制以及规划动态调整、修订机制等，尤其强调在对生态空间、农业空间强化约束机制的同时，应进一步明确专门的正向激励机制，建立分层的责任、权利与义务体系。关于标准体系，重点建立健全国土空间分类标准体系、数据标准体系及其他标准体系，提升标准化水平。关于信息平台，重点强调国土空间信息共享和统一信息平台的建设。关于人才保障，强调相关规划人才尤其基层规划人才的培养。 

 

编制全国国土空间规划纲要需要进一步突出重点

 

一是进一步突出国家治理的目标和要求。

要突出国家治理、特别是空间治理的理念、目标和要求，充分体现系统治理、综合治理、依法治理、源头治理以及科学治理、分层治理的理念、目标和要求。

 

二是进一步突出国土空间规划编制的目标导向。

将国家各类战略目标分解为各类功能（经济功能、社会功能、生态功能、食物功能等），将功能落实到空间（城镇空间、农业空间、生态空间等）。要明确说明各类国土空间对于实现国家发展战略目标的支撑和保障程度。

 

三是进一步突出国土空间规划编制的问题导向。

进一步找准中国国土空间格局演进中的问题、失误，围绕这些问题和失误，在国土空间格局（比例、布局等）安排时进行有针对性的回应和设计。

 

四是进一步突出对国土空间总体格局的刻画。

对未来分阶段（2025、2030、2035及2050）的国土空间总体格局进行系统性的说明，尤其是对生态空间、农业空间、城镇空间的结构、布局、关系的说明。 

 

进一步优化全国国土空间规划纲要的编制过程

 

全国国土空间规划纲要的编制工作时间紧、任务重、难度大，如何将“压茬推进”的原则真正落到实处，建议重点从以下几个方面进一步优化规划编制过程：

 

一是进一步强化部门间协调合作。

基于全国国土空间规划的基础性、综合性、战略性规划地位，进一步建立健全相关部门间协调工作机制，兼顾原则性与灵活性，共同参与到规划编制工作，以确保规划编制更高效、更合理地体现国家战略意图。

 

二是提高规划编制的透明度和社会参与度。

强化生态文明新时代以“人”为核心的规划理念，建立健全专业机构、非政府组织等多元主体和公众参与机制。适时向社会公布国土空间规划征求意见稿或规划草案，广泛征求社会各方面的意见和建议。

 

三是进一步加强相关基础工作。

拓展国土空间规划相关的研究广度和深度，在系统把握国土空间开发保护突出问题和方向的前提下，提出基本思路、解决方案并加强规划内容的多角度论证和多方案比选。基于大数据、云计算等现代信息技术，加快国土空间开发保护现状监测评估工作，为规划的科学、高效编制以及“一张图”平台建设提供重要数据支撑。加快规划类专业技术人才的培养（培训），并充分发挥科研机构、智库等对规划编制的辅助支持作用。

 

四是进一步做好过渡期内现有空间性规划的协同和衔接。

进一步做好过渡期内土地利用总体规划、城乡规划、包括主体功能区规划在内的主体功能区战略和制度及其他相关规划的协同和衔接。尤其需要将适度微调完善后的主体功能区思想、战略贯穿于国土空间规划编制实施全过程，进一步强化国土空间规划的战略性和政策性。