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用都市圈治疗大城市病

从中心城市走向适度尺度的区域合作,都市圈战略最显著的影响是对传统的中心城市无限扩张模式进行反思,即中心城独大的模式会发生根本性的变化。未来可能是一种中央组团与周围的其他大中小城市之间相互协调发展的模式,共同打造完整的分级配置资源的城镇体系。
2019-09-05

【作者:尹稚(清华大学中国新型城镇化研究院执行院长)编辑:朱弢;源自:《财经》杂志2019.01《走出城市竞争时代:用都市圈治疗大城市病》】

2018年中国常住人口城镇化率达到59.58%,可以说城镇化的上半程已经走完。虽然从数据上看,户籍人口城镇化率(43.37%)与常住人口城镇化率仍有差距,但这是中国体制机制造成的,需要慢慢解决。

无论如何,中国已有一半以上的人口生活在城市中。未来中国将进入城镇化的后半程,虽然后半程需要转移的人口数量要低于前半程,但俗话说“行百里半九十”,因此接下来的城镇化道路只会更艰难、更艰巨。之所以这样说,因为在前半程高速的城镇化过程中,我们犯过一些错误,有很多经验教训需要吸取。

最后一块拼图在城镇化的后半程中,要顺应城镇化大势。

中国人口向社会经济发达地区、向大城市大都会地区的聚集大势不会改变。这是一个被世界城镇化进程和中国近几十年来人口迁移情况所印证的趋势。

依据趋势判断,中国城镇化最终会形成以19+2城市群为主体形态的格局。这是对中国2035年甚至是2050年城镇化格局的宏观趋势判断。但是否所有工作可以一步到位?通过观察,中国真正发展得相对比较成熟的城市群,只有长三角城市群和珠三角城市群,其他城市群都属于发育阶段,甚至是初始培育阶段。

在此背景下,中国既要应对人口产业向重点承载区域集中的压力,又不希望再犯过去一城独大、未富先衰、未大先衰、引发大量城市病的错误。因此,有必要探索一条超越城市,从中心城市走向适度尺度的区域合作发展道路,即都市圈。

从这个角度看,都市圈将成为弥补中国城镇化战略的最后一块拼图,建立起城市群与中心城市及以下各级聚居点之间有效的链接,实现全尺度空间组合。整合从十八大到十九大陆续出台的城市群战略、都市圈战略、中心城市战略、大中小城市协调发展战略、特色小镇战略和乡村振兴战略,形成环环相扣的城镇化总体战略格局。

都市圈既承担着探索新的发展模式的使命,也是探讨治理中国大城市病的一个可能的药方。“发展与治病并举”,让中国城市进入到区域协同的新发展时代,走出前30年的城市竞争时代。

改革开放前40年中,中国一直处于整体发展资源短缺、资本短缺的状态,城市经历了一个从严重“吃不饱”到“吃撑”的过程。因此说,中国城市的发展起步于一个竞争时代。在“吃不饱”、资源短缺、资本短缺的情况下,谈区域协同是没有意义的。当时,每个城市首先拼命从全球化的大锅里多舀一勺饭,以保证自己吃饱。当时即使有区域协同和合作的思想,城市也没有足够的本钱来实现。

以北京为例,北京并非一开始人为的“摊大饼”。北京市在上世纪50年代后期的规划就提出,在近远郊发展卫星城,控制中央组团的发展。但在那个年代无法实现,甚至一直到改革开放以前都无法实现。中心城市的辐射能力不足,基础设施的延展能力不足,主城区与近远郊区县之间的交通条件不良等等客观因素,决定了美好的设想无法在那个时代成为现实。

改革开放后期,随着高速公路网的逐渐普及、城际铁路系统的逐步完善,北京在2000年的规划中,才从单一中心模式实实在在地走向中央组团加外围新城共同发展的模式。经过改革开放40年的积累,中国相当一部分中心城市已经或多或少具备了一定区域拓展能力,这种能力既包括经济影响力和辐射力,也包括基础设施互联互通的工程能力。所以当下着手抓都市圈是一件恰逢其时的事情。

区域一体化真谛都市圈战略所带来的最大变化是如何看待中心城市与都市圈内其他大中小城市、小城镇与乡村之间的关系。

在都市圈战略提出以前,中国中心城市发展,用大白话来讲,就是什么好吃的都往自己嘴里塞。最盈利的产业、最好的公共服务设施、最好的基础设施支撑能力,都是被中心城市所占据的,导致了在空间有限的中心城市主城区中,叠加的功能过多,担负的职能过多,聚集的资源过多,这些都诱发了人口在中心城区高强度集中。

但是,考虑到边际效应递减的规律,当人口达到某种密度以前,集中度越高,能够带来的正向社会经济增长越大;当达到一个临界值后,为了人口集中而投入的资源、资本所带来的收益会逐渐递减。中国很多特大城市已经到达了这一拐点,要保证比较高的投入产出收益,需要向外释放能量。当把以城市为代表的人居环境看成一个个封闭系统时,输入的能量在被利用或转化过程中,熵一定是趋于增大的,因此某种程度的混乱是不可避免的,并最终走向解体。

100多年前城市规划先驱们就开始关注这个问题,当时富有远见的学者们提出,要使得城市聚集的能量得以合理的释放,不导致系统自身的紊乱加剧、城市病加剧,其希望一定在于区域协调和区域合作。把城市系统变为一个更为开放的系统,才有可能使得系统重回相对稳定的状态,减少系统内部的秩序混乱。

与中国空间尺度相当的美国,在上世纪50年代逐步认识到区域协作的重要性,于1960年-1970年的十年间成立了26个区域组织和跨城市议会,并建立起与区域协作相适应的统计制度。时至今日,美国已有233个大都会统计区和700余个跨城市议会。

当中国发展成一个大国的时候,“一带一路”也好,人类命运共同体也好,都是在释放发展中的动能,其客观效果会带动更广大的地域,走上一条共同富裕的道路。

对于当前城市格局,都市圈战略最显著的影响是对传统的中心城市无限扩张模式进行战术层面的反思,即中心城独大的模式会发生根本性的变化。未来可能是一种中央组团与周围的其他大中小城市之间相互协调发展的模式,共同打造完整的分级配置资源的城镇体系。而非过去依靠少数中心城市,用中心城市自身的扩张来解决未来的发展动能释放问题。毫无疑问,不同的城市会在这种协调发展释放动能的过程中迎来新的机遇。

实际上,中国也存在中心城市动能合理释放的案例,回顾上海成长的历程,观察上海与周边的二级和三级城市之间的关系可以管中窥豹。

上海市的经济动能释放在改革开放之前已经出现,在中国处在乡镇工业的探索时期,即人民公社制度下队办工业、社办工业发展阶段,上海就出现了“星期天工程师”为代表的工程师下乡现象。这是一种比较典型的大都会过剩经济动能、技术动能、科技动能向外释放的过程。

江浙一带小城镇、乡村之所以崛起得非常快,与上海地区经济动能的高强度对外释放、向外辐射能力的强化是有非常直接关系的。

同时,经历这么多年的变化,上海自身的城市功能在逐步升级换代,其工业化动力也发生了很大的空间位移。上海周围的苏锡常、宁镇扬、湖嘉杭,都逐步成为新兴的工业化地区,同时也是城市化发育程度最高的地区。

 

从长三角的成长历程,可以看到区域协同发展的好处,所带来城市格局的变化,以及各级居民点能从中分得什么样的资源,迎来什么样的机遇。为什么特色小镇在浙江可以欣欣向荣,但把政策推向全国,在很多地区却出现政绩工程、出现没有发展动力的人为推动特色小镇的建设。其实缺少的就是特色小镇所依赖的大都会地区和大都会中中心城市的辐射力。

正是这种辐射力和互联互通能力,创造了浙江、江苏小城镇前所未有的发展机遇。这种机遇不仅仅能辐射到小城镇一级,同时带动了江浙地区成为中国城乡差距最小的地区。

江浙地区早已没有一般意义上的乡村振兴问题,大部分的乡村已经实现了高强度的非农业就业,其物质生活形态在某些方面并不亚于中心城市,这才是真正的城乡一体化、城乡融合的典范型发展地区。

差异化引导中国作为一个广域大国,即使是以都市圈作为下一阶段城镇化的抓手,我们也要清楚认识到各个都市圈也是不均衡的,应该要有所区别对待。经过清华大学中国新型城镇化研究院团队的分析,中国都市圈按发展水平分为成熟型、发展型、培育型三个层级。

以长三角地区和珠三角地区为例,其实已经不仅仅是简单的都市圈问题,而是由多个非常成熟的都市圈所构成的都市连绵区,或者说已经进入到城市群发展阶段。

作为中国最发达的两个地区,任何一个都市连绵区中都包含不止一个都市圈。上海都市圈、湖嘉杭都市圈、苏锡常都市圈、南京都市圈,其实在空间形态和经济联系上已经高度一体化,已经到了可以探讨以更大尺度的城市群作为未来发展主要方向的阶段。

而对于以京津冀地区首都都市圈、合肥都市圈、青岛都市圈为代表的16个处于培育阶段的都市圈,应恰逢其时地以都市圈战略作为现阶段的抓手,推动都市圈的培育建设。

还有南昌都市圈、昆明都市圈、重庆都市圈等11个都市圈其实仍然处在一个初期培育阶段。这些都市圈仍然处于中心城市职能强化,辐射能力提升阶段。但是都市圈战略的提出为这一类地区的中心城的发展思路提供了完全不一样的指引,可以避免其走上一城独大、中心城区过大等未来可能引发病患的发展路径。在其培育中心城市自身职能的过程当中,可以尝试在小于一小时通勤圈或更小的尺度上考虑区域协同问题,从战术层面预防大城市病的加剧,避免重犯我们国家一些大都会地区中心城市过度集中的错误。

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三大城市群合而不同谈到区域协同,不得不提到北京。

近两年与北京相关的有两个重大的区域协作战略举措,一个是疏解非首都职能的雄安新区,一个是疏解北京自身过度集中于中心城区职能的通州副中心。这两个点的建设将对于京津冀一体化带来的最大影响,其实是要在京津冀地区打造两个新的战略支撑点,与区域合作相向而行,而非背道而驰。

例如,北京与天津的协作发展,通州副中心向东延展处在京津发展走廊的重要节点位置。天津与之协调,相向而行,相应地加强武清区的建设,打造成为跳出天津绿环的一个新城,京津发展带会得到极大的加强,成为京津地区释放经济动能的主轴带。

雄安新区同理,在疏解北京非首都核心职能的同时,也填补了河北地区长期以来缺乏一个有活力的战略支撑点的问题。

在冀中地区,雄安新区的选址其实是历史上发展的一块洼地。雄安新区的建设会在北京面向石家庄的发展走廊上提供一个位置合适的新兴战略支撑点。利用首都拓展出来的职能,加大辐射力,来提升整个北京向南部发展轴带的发展势能。

但是两个战略支撑点建设所面对的问题是不一样的。

通州副中心建设新扩展的土地面积并不大,开发计划中一半的土地是现有建成区。通州建设更多的是一个质量提升的过程,其发展动力是非常强劲的,甚至在某种程度上不得不通过一些政策限制来保障其能够进入稳健的发展道路,而非爆发性的发展道路。

雄安新区面临的问题不太一样。北京作为全国的首都,其经济辐射动能非常强劲。但经过多年来的数据观察,从北京市流出的人口、资金、技术是辐射全国的。河北省真正能够承接的仅占不到10%。这个现象证明河北与北京在人力资源、营商环境等方面存在巨大的反差。

反观上海之所以能就近辐射,是因为上海市所依托的整个江浙腹地,苏锡常、宁镇扬、湖嘉杭在中国近千年历史上一直是人文荟萃、资源富庶的地区,有非常好的经济基础和人文条件。回顾历史,历朝历代科举制下的状元,相当大的一部分都出自这个地区。所以当其承接上海市高端经济职能外溢时,势能落差较小。

相对而言,河北在历史上是一个南北拉锯战的地区,是北方游牧民族跟南方的农耕文明发生剧烈对冲碰撞的地区,无数次的战乱都曾经对这个地区形成毁灭性的打击,所以其本身的社会经济人文等等发展是相对滞后的。新中国建立后的稳定发展其实并没有从根本上解决这个问题。

因此,雄安新区要建成一个新的战略支撑点,形成一个有吸引力的疏解地,恐怕首先要逐步拉平与北京之间的位势差距。而这种位势差距与人息息相关部分最重要的是公共服务水平的跨越式提升。只有先对人才有足够的吸引力,才能够吸引新的经济要素聚集。

京津冀地区虽然现有经济发展态势与长三角、粤港澳有一定差距,但这三个区域之间不存在攀比和正面竞争的问题。作为中国未来发展最有力的三个引擎,其各自作用是不一样的。

未来中国经济发展是以科技创新为主要动力。从这个维度来看,京津冀地区是科技服务投资的主要流出地,长三角是吸纳科技投资的最主要地区,珠三角依托完善的制造业基础是科技成果转化的重要基地。三大城市群各自有非常大的优势,也有其明显的不足和缺陷。在未来的国家战略格局当中,并非三大城市群同质化发展,用同一套指标体系考核,而是希望其把各自的优势发挥到极致,实现错位发展,共同成为中国参与国际竞争的重要载体。

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