到2040年，如果这份规划像1959年、1986年和1999年的三份规划那样，控制人口目标完全失败（规划人口控制规模分别为600万、1300万和1600万，实际人口为1000万、1600万和2400万以上），那还算是一件好事，只不过是一份失败的方案，打的是规划部门的脸面。

对于上海而言，更打脸的现实是，如果上海连本国的国民都不愿意接受，还谈什么接纳世界各地的人们呢？还有什么资格说要建立全球城市。

1、上海规划2040：走向封闭的“全球城市”?

作者：聂日明、徐驭尧

(注：聂日明是上海金融与法律研究院研究员，徐驭尧是复旦大学政治学系硕士研究生)

近日，《上海市城市总体规划（2016－2040）》（下称《上海规划2040》）向全社会公示，最令人注意的是，《上海规划2040》显示上海将在2020年将人口规模控制在2500万以下，在2040年控制在2500万左右，这一点引起了广泛的争议。

《上海规划2040》将上海城市发展的目标愿景定为“卓越的全球城市”。全球城市指的是能直接影响全球事务的城市，自然不可能是闭门造车的城市，提到全球城市，大家第一个想到的一般是纽约。

纽约可能是全世界最具活力和多样性的城市，纽约的多元性首先体现在人员构成的多元上。纽约在去年也曾发布过一份面向2040年的城市发展规划，这份名为《一个纽约：一份强大而争议城市的规划》（以下称《纽约规划2040》）的制定者们收集了纽约市民对于纽约的印象，城市、多元性和人成为纽约市民选择最多的关键词。

纽约确实是一座包容的、由无数多元生命个体构成的城市。两百年前的纽约不过是8万人的小城，二百年来，纽约的人口增长了一百倍。纽约是许多移民到美国的第一站，来自世界各地的移民从世界来到美国、来到纽约，为这座城市带来了年轻的活力、繁荣的贸易和多样的文化，纽约也是非法移民最偏爱的城市。根据美国的人口普查数据，现在的纽约市民里有37.1%出生于海外，白人仅占纽约人口的44%，黑人、拉丁裔和亚裔占有近半数的比例。在人口意义上，纽约是一座当之无愧的全球城市。

上海之于中国，类似于纽约之于美国。时至今日的上海是中国的第一大城市，人口、经济、纳税等多项关键指标全国第一。凭借曾经租界的制度优势，上海的城市治理以精细化著称，是多个改革的先行城市，在国企、住房等多个领域为全国提供政策经验。

作为外来人口流入最多的城市，上海的居住证、外来人口子女接受义务教育政策，也是大城市中相对开明和规范的。2008年，上海启动“进城务工人员随迁子女义务教育三年（2008—2010）行动计划”，大幅调低外来人口子女在沪入学的门槛，时任市委书记要求，在“十一五”期间，上海要保障随迁子女全部享受免费义务教育。

然而，这样的上海正在远去。

2013年，上海的小学招生数达到18.1万，是近十几年以来的高峰，但2014年，这一数字下滑为16.3万，上海的人口一直在增长，下滑的部分自然就是拒绝外来人口子女在上海就读义务教育的产物。最直接的限制政策是，就读条件将孩子父母或父母一方持有的居住证件、务工证明年限从1年提高至2年，2015年进一步提高至3年。

上海还曾表示要进一步提升人口发展质量，优化人口结构和布局，明确将选择性地接纳外来人口，也就是通过一套行政化的手段来挑选这座城市需要的移民，不让他们的孩子在沪上学只是其中之一。

城市由人构成，有人的城市才是繁荣的，城市的存在就是满足人的需求，为人们在城市里交流提供便利。历来城市规划的思路都是预测人口并据此提供公共服务的前瞻性建设。这有两层含义：第一，人是目的，而不是手段，城市经营的目标是为所有人提供服务，而不应该挑选特定的人群留在城市；第二，预测人口不是为了控制城市规模，而是为了前瞻性的规划。

《纽约规划2040》的核心与纽约的包容性文化是一致的：面对2040年的人口增长和老龄化，纽约必须改善社会和物质的基础设施，提供足够的公共服务和就业机会，应对人口的变化。纽约并没有强调它要排斥哪些人，不会给城市发展加上人为的限制，纽约市政府没有权力也没有能力替城市选择居民。

从纽约的历史来看，以多元化著称的“纽约客”是纽约市政府通过一套标准的筛选的吗？这恐怕是不可能的。多样性的纽约需要多样的人才，而人才的挑选则需要由市场的力量来选择，而非取决于城市管理者的偏好，因为管理者的知识永远赶不上市场的变化。如果18世纪末的纽约管理者凭借当时人类的知识，只允许熟练的工人进入纽约，而拒绝其余的人才的话，还会有后来作为世界金融中心的纽约吗？

上海同样如此，自开埠以来，多元、包容一直是上海最显著的标签，上海就是一座因移民而兴起的城市。最早的上海只是一个小县城，而随着成为通商口岸，大量移民涌入上海，让上海迅速崛起成为东方巴黎；改革开放后，也正是数以千万计的外来人口涌入上海，这些人口并不全是精英人才，但他们促成了改革开放以来上海经济的腾飞。从当初的一个小县城到今天的2000万人口的城市，两百年来，从全国各地奔赴上海的每个人，都成为了造就上海城市传奇的不竭动力。

然而，《上海规划2040》有一串与《纽约规划2040》完全相反的刺眼文字：至2020年，将常住人口控制在2500万人以内，至2040年控制在2500万人左右，以此缓解人口快速增长和资源环境紧约束之间的矛盾。

人口是经济增长最重要的动力，人口是社会的财富。但是，在很多人眼中，人口是负担，人口会消耗社会资源、导致交通拥堵、扰乱社会治安，低端产业从业人员更是万恶之源。然而作为中国老龄化程度最高的城市之一，如果没有年轻的外来新鲜血液注入，上海早就失去活力了。

从数据上看，上海全市65岁以上的老龄人口已经占到人口比例的19.2%，远高于北京深圳；而据预测，到2020年，上海户籍人口中超过60岁的老年人将超过540万，这意味着，如果总人口控制在2500万，2040年的上海将迎来一个空前的老龄化时代，哪里还会有什么多元化和活力？

对于上海而言，更打脸的现实是，如果上海连本国的国民都不愿意接受，还谈什么接纳世界各地的人们呢？还有什么资格说要建立全球城市。

我们来看一下《纽约规划2040》的内容，纽约的城市规划是围绕着市民关心的议题展开，最关键的五个议题是教育、住房、工作机会、公共安全和健康，无一不和城市居民的生活息息相关。而《上海规划2040》中上海居民最关心的目标是环保城市、全球城市、多元包容的海派文化城市、关怀城市和宜居城市，上海居民的觉悟似乎比纽约市民高得不得了。

然而，且不谈《上海规划2040》离多元包容、全球城市相隔十万八千里，上海市民的觉悟也未必有这么高，最本质的原因还是《上海规划2040》根本没有洞察到市民的需求。上海居民的日常生活的重点、焦虑所在，同样也是孩子教育、住房、就业机会、身体健康，但《上海规划2040》回应的很少，并且可以预见，这些问题的解决方案重点也不会是增加供给，而是排斥外来人口以减少需求。

试图用量化的标准去考核、选择城市的居民，是一种过于自负的想象。如果上海希望打造一座真正的“全球城市”，则需要以更加开放的胸怀来面对和接纳城市的居民。人类选择群居、选择城市生活，本身就是一种用脚投票的行为，因为大家相信人们因聚集而带来的规模效应。作为曾经以“城市，让生活更美好”为口号举办世博会的上海，应该更深知城市规模能给人带来的幸福。

很明显，《上海规划2040》是一份不合格的答卷。到2040年，如果这份规划像1959年、1986年和1999年的三份规划那样，控制人口目标完全失败（规划人口控制规模分别为600万、1300万和1600万，实际人口为1000万、1600万和2400万以上），那还算是一件好事，只不过是一份失败的方案，打的是规划部门的脸面。

我们也希望，上海关于“2500万人”的人口控制目标设置，是基于对“严格控制特大城市人口”政策的回应，而非真的以此为限度提供公共服务。不然，一场可以预见的、关于公共服务稀缺的灾难，或许会在不远的将来等待着我们。

（源自：FT中文网《上海规划2040：走向封闭的“全球城市”?》；文章仅代表作者观点）

2、上海一百年来四套规划方案，人口预测错了三回

文/徐驭尧（上海金融与法律研究院助理研究员）；来源：凤凰财知道

近日，上海发布了《上海城市总体规划（2020-2040）》（下称“2016规划”），文件显示，上海预计在2040年将常住人口控制在2500万左右。

这不是上海第一次制定城市规划，在上海规划2040之前，上海共有4版有影响的城市规划，几乎每一版城市规划都对上海人口规模做出了预测。

细看这四份规划，我们会发现，规划与城市发展现实之间产生了巨大的背离，这意味着规划的力量在市场面前终将走向失败。城市规划应当服务于人口增长与城市人民生活，而非对其进行限制。

此前推出的四版城市规划，分别是1946年的大上海都市计划、1959年版的《上海城市总体规划的初步意见》、1986年的《上海市城市总体规划图》、1999年的《上海市城市总体规划》（下文均以年份代称）。这四版规划分别预测人口数量如下：

1946规划预计，1996年上海人口1500万，实际人口1451万；

1959规划限制，上海人口不超过600万，实际当年人口已经超过1000万

1986规划预计，2000年上海人口不超过1300万，实际人口超过1600万

1999规划预计，2020年上海实际居住人口不超过1600万，而截至2015年，实际常住人口达到2415.27万

1946规划：七十年前的准确预言

1946规划预言，上海的城市人口数量将在1996年达到1500万，而1996年的常住人口是1451万。虽然与事实最为接近，但并不意味着1946规划对人口的估计是准确的。

毕竟在1946年，上海的面积要远远小于我们今天看到的上海。当时上海的面积不到900公里，约相当于今天面积的七分之一。如果考虑到面积因素，这一规划可以说是大大高估了上海人口的数量。

这或许是因为，编制1946年规划时，上海依旧在敞开接纳来自五湖四海的国内移民。1945年，上海人口是400万，在两年之后的1947年就达到了600万。两年增加了200万的人口，这固然与战后恢复有关，但这样的人口增幅对城市管理者来说是一种考验。

面对人口增长，1946规划设计者选择对规划方案进行修改，使其适应城市发展目标。为了适应人口和城市发展的变化，规划者推出了第二稿和第三稿的城市规划，提高规划中的单位面积人口密度，尤其是提高了中心城区的住宅面积比例，以适应人口在城市中心的集聚。

此时，城市规划还是在为增长的人口服务。规划虽然建议对人口最集中的中市区等地区进行人口疏散，但并未对人口进行总量控制。这时纾解人口压力的重点是，强化人员密集区域建筑、交通法规的制定与执行，保证城市绿化面积，以实现城市居民生活水平提高的规划总目标。1946的城市规划者还没有想到，原来可以通过限制总的城市人口增长解决城市建设的压力问题。

规划一座向苏联看齐的上海

对于1959规划的制定者而言，当时的上海人口无疑是太多了。在1959规划中，城市规划者提出，上海的城区人口应控制在300万以内、近郊人口控制在100万以内，在市郊的卫星城安置180万-200万人之间，也就是说，人口总数当控制在600万左右。

然而，现实和规划有一定差距，1959年上海人口历史上第一次超过1000万。不过虽然人口激增，但是上海全境的人口密度反而大大下降。因为在1958年，国务院已先后两次批准将江苏省的宝山、嘉定、松江等10个县划归上海市，上海的城市面积已经与今天的差别不大。

为什么在实际人口超过1000万的情况下，上海还要将人口控制在600万呢？

这是由于苏联规划思想的影响。600万这一数字，先后受到苏联来沪参与上海城市规划的专家巴莱尼柯夫与穆欣的影响。他们认为，上海应该是一座以苏联为范本的生产城市，按照苏联经验，以产业工人为代表的“基本人口”比例应该占城市人口的30%-35%。上海的工业人口约为150万，那么总人口应该不超过600万为宜。

此时，上海的“基本人口”比例只有20%不到。对苏联专家而言，上海的服务人员比例太高，不符合国际先进经验，应该积极调整人口比例。

这和今天的城市管理者的思路相似：城市只需要规划者需要的人口，其余人是城市的负担，需要加以限制。60年前上海的服务业人员被认为是城市的负担，但在产业转型升级的今天，昔日城市的建设者产业工人被视为城市发展的负担。

当不变的规划遇到变化的市场

在得到国务院批复的1986规划中，上海已经认识到减少人口是不可能的。所以只能尽量控制人口增长的速度。在1986版规划开始制定的时候（1982年底），上海的人口是1180.5万。规划要求，到2000年，上海的人口应当控制在1300万人，中心城区的人口控制在650万。而在1982年，上海中心城区的人口已经超过了600万，这意味着上海中心城区居民要基本保证“零增长”。

不过，在1986上海规划正式发布后的第四年，1990年上海的人口就已经达到了1330万，超过了2000年的人口控制目标；到了2000年，上海的人口已经达到了1608万。

虽然人口增长远远超过预计，但是居民的生活水平却比规划水平要高得多。例如，1986规划发布时，曾强调保证上海的煤气供应，争取在2000年实现日供应948万立方米。然而实际上，在1999年时上海已经开始使用更加清洁高效的天然气，并在接下来的十几年中将原有煤气管道升级为天然气管道。

从房屋面积上看，1986规划设计者预计在2000年，城市居民人均住房面积将达到8平方米、郊区居民可以适当增加至9-10平方米。这意味着，如果上海按照这版规划发展，一个三口之家居住的房屋面积将只有不到25平米。

规划与实际相偏离的情况在1999规划中依然存在：1999规划要求上海2020年全市实际居住人口1600万，但实际上上海在规划发布的第二年（2000年）的居住人口已经超过1600万，而截止2015年底，上海常住人口已经超过了2400万，远远超过了1999规划对上海人口的限制。

其实，上海政府也曾根据实际调整过人口预测：2012年出台的《上海市主体功能区规划》已经将上海在2020年的常住人口预期设定为2650万。

然而，这种调整却没有体现在最新的这版2016上海规划当中，或许是因为这种调整同国家控制大城市人口规模的号召相背离。

也可能是因为规划者对城市规模的想象力止于2500万人，和1986规划中，城市建设者对上海人均住房面积的想象止于人均8平方米一样。

既往的上海规划一直与城市发展的实际情况相背离，这无疑提醒了现在的城市管理者：如果以规划的人口去安排城市的基础设施与公共服务供给，会是相当危险的一件事。

上海的繁荣来之不易。上海规划编制的历史告诉我们：规划应该服务于人口这一城市主题，而不能以自己臆想的人口数量来提供城市的基础设施。否则，既会被后人耻笑，更是让在这座城市生活的市民备受折磨。